Parlamentolar tarafından yürütülen işlevlerin tam bir listesini oluşturmak zordur.
Söz konusu işlevler, kabineyi belirleme, halkın fikrini ifade etme, halkı bilgilendirme ve yasama şeklinde genellenebilir. Raunio, parlamentonun, yürütmeye ve vatandaşa ilişkin iki işlevinden bahsetmiş, vatandaşı temsil etmeye ve bilgilendirmeye yönelik ikinci işlevi üzerinde daha fazla durmuştur. (Raunio, 2012: 177-179) Benzer şekilde, Fasone da parlamentonun vatandaşı bilgilendirme işlevinden, geleneksel yasama ve yürütmenin belirlenmesi işlevlerinin dışında önemli üçüncü bir işlev olarak söz eder. Söz konusu işlev, karar alma süreçlerinde vatandaşların kaygılarını temsil etmeyi ve onları daha anlaşılır kılmayı, katılımı güçlendirmeyi, demokratik faaliyetleri desteklemeyi amaçlamakla birlikte parlamentoların, diğer parlamentolarla, kurumsal aktörlerle veya kuruluşlarla ikili ya da çok taraflı işbirliği biçimlerine katılımını teşvik etmektedir.
33
Yani, parlamentolar arası işbirliği, bilgilendirme işlevi aracılığıyla gerçekleştirilmekte, vatandaşları daha geniş bir alanda temsil etmeye hizmet etmektedir. (Fasone, 2012: 48)
Demokratik temsil geleneksel olarak parlamentolarla ilişkilendirilmiş, temsili demokrasi, halkın yetkilerini devrettiği vekillerden oluşan parlamentolarla özdeşleşmiştir. Bugün ise ulusal parlamentolar, ulusal ve AB politikaları arasında bir etkileşim aracı olarak görülmektedir. Parlamentoların işlevleri başlangıçta ulusal sistemler bağlamında değerlendirildiğinden, ulusal parlamentoların Avrupa meselelerine nasıl ve ne oranda dâhil oldukları üzerinde durulması gereken önemli bir husustur. Bu bölüm, bu çerçevede, ulusal parlamentoların AB yönetişimindeki rol ve işlevlerine ve bunların entegrasyon ile nasıl ilişkilendirildiğine odaklanmaktadır.
Ulusal parlamentoların AB politik sistemindeki rolleri, 1990’ların ortalarında, Birlik’in demokratik açığının nasıl iyileştirileceğine ilişkin tartışmalarla bağlantılı olarak önemli bir akademik ilgi görmüştür. Tartışmalar, ulusal parlamentoların entegrasyon sürecini nasıl etkiledikleri ve bu süreçten nasıl etkilendikleri üzerine şekillenmektedir.
Genel kanıya göre, ulusal parlamentolar, Avrupa entegrasyonu sürecinde, üye devletlerin yetkilerini zamanla Avrupa seviyesine aktarmaları ile doğrudan etkilerini ve önemli yasal işlevlerini kademeli olarak yitirmişlerdir. Birlik yetkileri geliştikçe daha geri planda kalmışlardır. Avrupa entegrasyonunun gelişimi ulusal parlamentolara büyük bir meydan okuma getirmiş, ulus devlet mantığının aksine yürütme üzerindeki parlamenter kontrolün aşınmasına yol açmıştır. Politika oluşturma sürecinde, istişare niteliğindeki dolaylı rolleri dışında resmi rolleri bulunmamaktadır. (Raunio, 2012: 176) Bu kapsamda, ulusal parlamentoların, Avrupa kurumları ile ilişkilerinde ve Topluluk yasama sürecine etkilerinde başarısız oldukları değerlendirilmektedir. Bu anlayış göz önünde bulundurulduğunda, ulusal parlamentoların Avrupa entegrasyonunun kaybedenleri olarak damgalanması şaşırtıcı değildir. Ancak, ulusal parlamentoların AB politikaları üzerindeki doğrudan etkilerinin sınırlı olduğunu veya eski ayrıcalıklı korumalarını kaybettiklerini söylemek, mutlaka “başarısızlığı” gerektirmez. (Judge, 1995: 80) Daha ziyade, rollerinin daha ayrıntılı bir analizine ihtiyaç duyulmaktadır.
Öncelikle, ulusal parlamentolar, Topluluk’un gelişiminin gerçekleşebileceği bir meşruiyet çerçevesi sağlamaktadır. Demokratik süreçler şimdiye kadar sadece ulusal
34
sınırlar içinde işlemiştir. Ulusal parlamentolar, 1990'ların başlarına kadar, uluslarüstü kurumların ve onların politika girişimlerinin kabul edilmesinde ulusal meşrulaştırma işlevi görmüş ve başarılı olmuştur. Bu başarı, genellikle göz ardı edilmektedir.
Kaçınılmaz olarak, parlamentoların politika faaliyetine odaklanmak, etkilerinde azalma olduğu yönündeki algıyı doğrulamaya hizmet eder. AB politika sürecinde ulusal parlamentoların etkisinde mutlak ve belirsiz bir düşüş yaşanmamıştır. Judge, AB Antlaşması’nın imzalanmasından bu yana, ulusal parlamentoların Birlik mevzuatı üzerinde daha fazla inceleme yetkisine sahip olduğunu iddia etmektedir. (Judge, 1995:
79) Ulusal parlamentolar Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nda (AKÇT) veya daha sonra AT karar alma sürecinde doğrudan bir rol üstlenmedikleri gibi, başlangıçta böyle bir rol oynamayı da beklemiyorlardı. Kurumsal yapı geliştikçe bazı demokratik kontrollerin ihtiyacı hissedilmiştir. Bu ihtiyaç Avrupa Tek Senedi’nin yürürlüğe girmesi ile ciddi şekilde kendini göstermiştir. İç Pazar hükümleri ile karar alma sürecindeki işbirliği prosedürü, ulusal parlamentoları daha aktif hale getirmiş, teknik mevzuatın incelenmesi amacıyla ulusal parlamentoların görüşüne başvurulmuştur. 1957'den bu yana ilk büyük anlaşma revizyonu olan Avrupa Tek Senedi, Avrupa entegrasyonunun devam edip etmeyeceğini belirleyenin ulusal parlamentolar olduğu gerçeğini vurgulamıştır. (s. 89)
Avrupa Birliği Antlaşması'nın Aralık 1991'de Hükümet ve Devlet Başkanları tarafından imzalanmasından sonra, ulusal parlamentoların Birlik mevzuatına ilişkin denetim yetkileri önemli ölçüde artmıştır. AB antlaşmaları, ulusal parlamentolara belirli haklar tanımış ve esas olarak AB ve üye devletler arasındaki yetki dağılımına ilişkin belirli özel görevleri tahsis etmiştir. Öte yandan, AB Antlaşması ile entegrasyonun siyasi bir boyuta taşınması, ulusal parlamentoların karar alma sürecinde daha etkin olma yönündeki kaygılarını da arttırmıştır.
Lizbon Antlaşması, ulusal parlamentolara ana metninde yer vermiştir. Daha da önemlisi, Lizbon Antlaşması’nın ana yeniliği “erken uyarı sistemi”dir.8 Erken uyarı
8 Erken uyarı mekanizması, AB yasama işlemi tasarılarının katmanlı yetki ilkesi ile uyumlu olup olmadığının ulusal parlamentolarca denetlenmesini sağlamaktadır. Bu mekanizma, Lizbon Antlaşması’na ekli “Katmanlı Yetki ve Orantılılık İlkelerinin Uygulanması Hakkında Protokol” çerçevesinde düzenlenmiştir. Erken uyarı mekanizması, aşamalar halinde incelenebilir. Komisyon, yasama işlemi tasarısı oluştururken, geniş çaplı danışmalar yapar ve söz konusu tasarılar ulusal parlamentolara gönderilir. Ulusal parlamentolar, tasarının önlerine gelmesinden itibaren “sekiz hafta” içerisinde tasarıyı katmanlı yetki ilkesi ışığında değerlendirir. Bir ulusal parlamento, tasarının katmanlı yetki ilkesiyle
35
sisteminin ulusal parlamentoların AB düzeyindeki işlevine ilişkin önemli bir mekanizma olduğunu söyleyebiliriz. Bu mekanizma ile ulusal parlamentolar AB yasalarına yönelik girişimlerin ikincillik ilkesine uyup uymadığını izleme hakkını elde etmiştir. (Baykal, 2007: 61) Söz konusu sistemin, temel olarak meşruiyet kaygılarına çözüm olarak sunulduğu konusunda geniş bir fikir birliği vardır. (Raunio, 2012: 189) Bununla birlikte, Komisyon tarafından hazırlanan tüm danışma dökümanları yayınlandıkları tarihte ulusal parlamentolara gönderilecektir. (Baykal, 2007: 62)
Görüldüğü gibi, ulusal parlamentoların konumları, AB’nin gelişen kurumsal yapısı içinde durağan ve belirsiz değildir. Avrupa bütünleşmesi, ulusal parlamentoların temel işlevini dönüştürememiş olabilir, fakat yönetişimin meşruiyetinin sağlanmasına katkılarının artan oranda gerçekleştiğini söylemek mümkündür. Ancak her ne kadar Avrupa bütünleşmesi sürecinde giderek fazla oranda yer alsalar da, Birlik’in başlıca kurumları arasında yer almadıklarından, Birlik’in işleyişinde etkileri sınırlı kalmıştır.
Tüm gelişmelere rağmen, Avrupa kurumları çoğu AB vatandaşı için hala uzak görünmektedir.