Avrupa Vatandaşlığının Zayıf İçeriği ve Dönüştürücü Karakteri

Avrupa Birliği Antlaşması ile AB vatandaşlığının kurulması benzersiz bir tarihsel anı temsil eder. Siyasi düzen tarihinde ilk kez, ulus devletin ötesinde somut bir vatandaşlık tasarımı ortaya çıkmış, böylece ulusal vatandaşlığın münhasır karakteri zayıflamıştır. Günümüzde, yasal olarak kendi ülkesinden başka bir üye devlette ikamet eden bir AB vatandaşı, serbest dolaşım hakkı, konut hakkı, ayrımcılığın yasaklanması gibi konularda bu devletin vatandaşı ile neredeyse aynı haklara sahiptir. Buna ilaveten yaşanan gelişmeler çerçevesinde ABAD içtihatları ile gelişen AB vatandaşlığı, kapsayıcı, çok katmanlı ve çok kültürlü niteliği ile kozmopolit bir yapıya doğru evrilmiştir. Ancak, ne kadar olgunlaşmış olursa olsun, Kostakopoulou’nun deyimiyle, siyasi hayal gücünü büyük ölçüde yakalayamamıştır. (Kostakopoulou, 2007: 625)

1990’lı yıllarda Birlik vatandaşlığının meşruiyeti ve içeriği sıklıkla tartışılmıştır.

Çoğu araştırmacı, Birlik vatandaşlığını Maastricht öncesi serbest dolaşım hakları rejimine yeni bir şey katmayan, tamamen sembolik bir kurum olarak görmüş, onun

93

türev niteliğini ve zayıf içeriğini vurgulayarak ulusal vatandaşlığın önceliğini savunma ihtiyacı hissetmiştir. (Kostakopoulou, 2007: 624) Bunun birkaç nedeni vardır. Öncelikli neden, Avrupa vatandaşlığının içeriğinin oldukça sınırlı oluşudur. Bugün açıkça korunan vatandaşlık hakları, herhangi bir üye devletin topraklarında serbest dolaşım ve ikamet hakları, Avrupa Parlamentosu ve yerel seçimlerde oy verme ve seçilme hakkı, üçüncü bir ülkede diplomatik korunma hakkı ve Avrupa Parlamentosu’na ve Ombudsman’a başvuru hakkıdır. Avrupa vatandaşlığı kurum ile sağlanan bu haklar siyasal düzeyde çok önemli yeniliklerdir. Ancak, söz konusu yenilikler siyasal bir Avrupa vatandaşlığı yaratmada son derece sınırlı kalmıştır. Vatandaşlığa ilişkin sarfedilen çabaların çoğunlukla ekonomik nitelikteki hakların geliştirilmesini amaç edinmiş oldukları, siyasi haklar boyutunun zayıf kaldığı görülmektedir. Avrupa vatandaşlığı salt hukuki bir düzenleme değildir, bu hukuki temele dayanan bir Avrupa kamusal alanı, Avupa kamuoyu ve Avrupa sivil toplumu oluşturma sorunudur. (Çelebi, 2002: 64) Prensipte, vatandaşlık, bir siyasi topluluğun üyesi olmak anlamına gelmektedir. (Besson ve Utzinger, 2007: 578) Bireylerin politik yaşama etkin katılımını amaçlar. Bu çerçevede, Avrupa vatandaşlığının ağırlıklı olarak pazara yönelik boyutu, ciddi anlamda eleştiri kaynağı olmuştur. Ulusal vatandaşlık, tarihsel olarak gelişmiş ulusal topluluk düşüncesine dayanan hak ve yükümlülükler öngörürken, Avrupa vatandaşlığı, piyasa entegrasyonunu kolaylaştırmak için tasarlanmış ekonomik haklara ilişkin ticari bir vatandaşlık anlayışı sergilemektedir. Siyasi katılım ve yükümlülüklerden ziyade ekonomik çıkarlara öncelik verilmiştir.

Öte yandan, Birlik vatandaşlığının kapsamı hakkında üzerinde durulan bu husus, aynı zamanda onun hak temelli niteliğine ilişkindir. AB vatandaşlığı, kuruluşundan bu yana, aktif ve görev odaklı olmaması nedeniyle eleştirilmiştir. AB vatandaşlığına bağlı haklardan ve görevlerden bahsedilirken, Antlaşma’nın yalnızca hakları içerdiği görülmektedir. Eleştirilere göre, gerçek siyasi üyelik ve aidiyet bağı için görev ve sorumluluk da gerekmektedir. (s. 577) Bir taraftan haklara dayanan yasal ya da resmi vatandaşlık ile diğer yandan bu haklardan türetilen bir statüye dayanan politik ya da maddi yurttaşlık birbirine bağlıdır.

AB vatandaşlığının zayıf içeriğine ilişkin bir başka eleştiri konusu, onun zayıf bir duygusal boyuta sahip olmasıdır. AB vatandaşlığı, güçlü ulusal kimlikler, aidiyet bağı, paylaşılan değerler gibi manevi unsurları sağlayamamıştır. Ulusal vatandaşlık kimliği,

94

bu anlamda, yabancıların ötekiliği karşısında tanımlanır ve dışlayıcı bir milliyetçiliği bünyesinde barındırır.

Birlik vatandaşlığının zayıf karakterine ilişkin eleştiri konularından belki de en önemlisi, 1992’de, Birlik vatandaşlığının ulusal-devletçi anlayışla sınırlanamayacağının belirtilmesine rağmen, ulusal vatandaşlık şartına bağlı kılınmasıdır. Bir başka ifadeyle, ulusal vatandaşlık birincil kimliği, Avrupa vatandaşlığı ise ikincil kimliği oluşturmaktadır. (Balibar, 2008: 42) Bu durum, Birlik vatandaşlığının ulusal vatandaşlığın türevi olarak kaldığı sonucunu doğurmuştur. Kostakopoulou, bu durumu, Avrupa vatandaşlığının pek çok açıdan ulusal vatandaşlığın gölgesinden başka bir şey olmadığı şeklinde ifade etmektedir. (Kostakopoulou, 2007: 625) Burada iki nokta üzerinde durulmaktadır. Öncelikle, sadece üye devlet vatandaşlığına sahip bir kişi AB vatandaşı olabilir. Bu, şu anda AB vatandaşı olmak için yalnızca 28 yol olduğu anlamına gelmektedir. İkinci nokta ise, AB vatandaşlığının ulusal vatandaşlığın türev niteliğinin bir sonucu olmasıdır. Bu, AB vatandaşlığının devlet benzeri bir pan-Avrupa vatandaşlığı ile karıştırılmaması gerektiğini vurgular.

AB vatandaşlığının kapsamına ve niteliğine ilişkin bir başka konu üçüncü ülke vatandaşlarının durumuna ilişkindir. Yarım yüzyıllık işçi göçünden sonra etnik, dilsel ve dini çeşitliliğin artması nedeniyle, Avrupalı halklar, artık kültürel olarak homojen varlıklar olarak düşünülemezler. Bugün, AB'de yasal olarak ikamet eden üçüncü ülke vatandaşları, genellikle birkaç Avrupa ülkesi hariç olmak üzere, AB'deki sosyal ve siyasi haklardan yararlanamamaktadır. Yabancıların kamusal alanda varlığı ve var olma koşulları, yurttaşlığın dönüm noktası olacaktır. (Balibar, 2008: 47) Balibar, göçmenlerin taleplerini bir haklar yaratma sürecinin kısmi ifadesi olarak tanımlamaktadır. (s. 149) Bu hususa ilişkin bazı iyileşmeler gerçekleştirilmiş olmakla birlikte, AB vatandaşlığı kavramının karmaşıklığı nedeniyle henüz tutarlı bir gelişme sağlanamamıştır.

Bu kapsamda sorunun çözümüne ilişkin çeşitli argümanlar öne sürülmektedir.

Öncelikle, AB vatandaşlığı haklarının, AB'de ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarına AB vatandaşlığı vermeden genişletme imkânı bulunabileceğinden bahsedilmektedir.

Son yıllarda başta ABAD içtihatları ile sağlanan gelişmeler çoğunlukla bu yöndedir. Bir başka argüman, vatandaşlık haklarının kişisel kapsamının üçüncü ülke vatandaşlarına genişletilmesi çerçevesinde, uyrukluk temelindeki ayrımcılığın yasaklanması üzerine kurulabilir. AB'de ikamet haklarının uyumlaştırılması bu yöndeki çabalara örnek teşkil

95

edebilir. Bu yaklaşımın hayata geçirilmesindeki risk, yurttaşlığa özgü hakların münhasırlığına gölge düşürmesidir. Balibar, bugün bir Avrupa halkı idesine somut bir anlam verme ve bu ölçüde demokratik bir Avrupa projesine içerik kazandırmayla ilgili her imkânın iki engelle karşılaştığından bahseder. Bunlardan ilki, Avrupalı sosyal hareketler ve sosyal politikalardan yoksunluk, diğeri ise Avrupa vatandaşlığı için dışlayıcı, otoriter bir sınırın kurulmasıdır. (Balibar, 2008: 18)

Üçüncü ülke vatandaşlarının durumunu geliştirmek şu aşamada zor görünmektedir. AB vatandaşlığını ikamet temelinde değil, vatandaşlığa dayalı olarak yeniden tanımlamak daha radikal bir çözüm olabilir. Bu, AB vatandaşlığının kazanılması koşullarını değiştirerek yukarıdan aşağıya gerçekleştirilebilir. Ancak yukarıdan aşağıya bir çözüm hem topluluğun felsefesine aykırı olacak hem de ulusal ayrıcalıklarını kaybetmek istemeyen üye devletler tarafından reddedilecektir. Bir başka çözüm ise üye devletlerin kendi topraklarında ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarının vatandaşlığa alınma koşullarının kolaylaştırılması olabilir.

Maastricht döneminden sonra Birlik vatandaşlığı kurumu vatandaşların beklentilerini yükseltmiş ve vatandaş statüsü ile ekonomik faaliyet ya da kendi kendine yeterli olma arasındaki bağlantıyı sorgulamak için normatif bir model sunmuştur. Bu anlamda ABAD kararları, Birlik vatandaşlığının anlamı ve sonuçları üzerine normatif tartışmayı ilerletmeye imkân sağlamıştır. Topluluk vatandaşlarının ve ailelerinin Topluluk hukuku nedeniyle sahip oldukları kapsamlı haklar yalnızca geleneksel vatandaşlık anlayışlarını yıkmakla kalmamış aynı zamanda üçüncü ülke vatandaşları ve diğer dışlanmış gruplar için de önemli bir emsal oluşturmuştur. Ancak, her ne kadar, AB antlaşmaları ve ABAD içtihatları ile AB vatandaşlığının içeriği ve niteliği gelişmiş olsa da, “ideal Avrupa vatandaşlığı”nın sağlanamadığı, pazar temelli mantığın aşılamamış olduğu açık şekilde görülmektedir.

Avrupa vatandaşlığı hukuki boyutuyla sınırlı tutulan bir statü olma özelliğine sahiptir. Bu hukuki statü çerçevesinde siyasal bir Avrupa yurttaşlığının gerçekleştirilmesi, Avrupa halklarının siyasal düzeyde giderek artan oranda işbirliği kurmalarına bağlıdır. Bu işbirliğine giden yol ise Avrupa kamusal alanının kurulmasından geçmektedir. (Çelebi, 2002: 79) Bu çerçevede, Birlik’in demokratik meşruiyetine ilişkin tartışmalar hala canlılığını korumaktadır. Asıl merak edilen AB vatandaşlığının tam anlamıyla bir siyasi vatandaşlık haline gelip gelemeyeceğidir.

96

Avrupa vatandaşlık projesi, bugün, yapısal engeller ve üretilen stratejilerin karşılıklı uyuşmazlığı ile bloke edilmektedir. Bu anlamda en büyük engel, ulusal vatandaşlığın sınırlamalarıdır. AB vatandaşlığı ulusal vatandaşlığı tamamlamakla kalmayıp, aynı zamanda onun işleyişini derinden etkilemektedir. Ancak bu durum, ulusal vatandaşlığın yok olacağı anlamına gelmez. Yalnızca, bazı hak ve menfaatlerin artık ulusal vatandaşlık tarafından korunamayacağının anlaşılması gerekmektedir.

Nitekim, dünyada artan göç vatandaşlığın içeriğinde önemli bir evrim yaratmaktadır.

Anlamlı bir siyasal vatandaşlık geliştirmek için daha geniş kurumsal reformlara ihtiyaç duyulmaktadır. Birlik vatandaşlığı, normatif bir yaklaşım gerektiren farklı bir vatandaşlık kavramını ortaya koymaktadır. Avrupa projesi, vatandaşların, eski ya da yeni, kendilerine verilmiş şekli haklardan edilgen biçimde yararlanmalarına değil, daha çok, mevcut engelleri kaldırarak yeni aidiyet koşullarını kendilerinin üretmelerine dayanır. Bir Avrupa halkı nosyonuna açık ve işlevsel bir içerik kazandırabilmek önemlidir. Bu nosyona ister sınırlar ve aidiyet açısından, ister onun sosyal içerimleri açısından politik bir mevcudiyet kazandırabilmek daha da önemli olacaktır. (Balibar, 2008: 167)

Bu çerçevede, Lizbon Antlaşması’nın Avrupa vatandaş inisiyatifi ile Avrupa vatandaşlığına daha aktif bir yaklaşım getirmiş olduğu görülmektedir. Avrupa vatandaş inisiyatifi siyasal açıdan daha katılımcı bir vatandaşlığı amaçlamaktadır. Öte yandan, halk vetosu, anayasal referandum gibi yarı doğrudan demokrasi uygulamaları hem AB hem de üye devletler düzeyinde sıklıkla kullanılan araçlar haline gelmiştir.

Dolayısıyla, Avrupa vatandaşlığı bitmiş bir kurum olarak görülmemelidir. İçeriği esnek ve dinamiktir. Avrupa vatandaşlığının dönüşüm potansiyeli bir noktada durmaz yani, yeni siyasal toplum biçimlerini açığa çıkarmak amacıyla yurttaşlık ve üyelik konusundaki anlayışımızı değiştirebilme kapasitesine sahiptir. Bu çerçevede, Avrupa vatandaşlığını, Avrupa'nın siyasal açıdan yeniden yapılandırılmasıyla ilgili bir proje olarak görmek gerekir. Yapısal vatandaşlık, farklılıkların değerlendiği, takdir edildiği, eşit demokratik katılım vizyonuna sahip bir yurttaşlık türüdür. Böylesi bir vatandaşlıkta

“demos”, etnik ve kültürel ortaklıklardan ayrılır ve katılımcı heterojen bir anlayışla yeniden oluşur. AB vatandaşlığı 'imkansızlığı' düşünmeyi mümkün kılmıştır. Aksi takdirde, yani Avrupa’ya özgü bir çerçevede temel demokratik haklar ve yetkilerde bir ilerleme olmadığı sürece imkânsızdır. (s. 201)

97

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

AVRUPA VATANDAŞ İNİSİYATİFİ (AVİ)

I. “Aktif Vatandaşlık” ile “Katılımcı Demokrasi” Kavramları ve Avrupa