Avrupa Komisyonu’nun, Avrupa vatandaşlarının iradesine bağlı olarak oluşturulmuş bir kurum olmamakla birlikte, gerçek bir halk ifadesini teşvik ve temsil eden böylesi bir mekanizma üzerinde çok fazla yetki ile donatılmış olduğu görülmektedir. Vatandaşlarca hazırlanan bir önerinin kabul edilip edilmemesi hususunda inisiyatifin büyük oranda Komisyon’a ait olması, söz konusu mekanizmanın önemli bir problemidir. Tüm süreç Komisyon’un hiyerarşisi altında yürütülmekte olup, Komisyon’un vermiş olduğu karara karşı, kararın içeriğini değerlendirecek bir denetim ve itiraz mekanizması ve yürütmeyi uyaracak etkili bir yol bulunmamaktadır. Bu durum ise, bu mekanizmanın meşruiyetini sorunlu hale getirmektedir. AVİ sürecindeki Komisyon’un takdir yetkisine yönelik eleştiriler sıklıkla Komisyon’un gündemine getirilmektedir.
James Organ, vatandaş inisiyatiflerini, Komisyon’un uyguladığı kurumsal kontrol biçimine göre üç farklı kategoriye ayırmaktadır. Üç tür inisiyatiften ilki, Komisyon’un doğrudan yetki alanına giren konularda hazırlanan, bu anlamda bir tereddüt oluşturmayan, daha önce var olan bir yasal temele dayanan girişimlerin oluşturduğu gruptur. Teklifler, mevcut bir politika alanında, Komisyon’dan yasal bir işlemin gerçekleştirilmesini talep ederken, Komisyon'un politika tercihlerine meydan okumamaktadır. Bu gruptaki tüm tekliflerin tamamı kaydedilmiştir. İkinci
153
gruplandırma, konunun daha geniş anlamda yorumlanabileceği inisiyatiflerdir.
Komisyon’un yetkisi kapsamına girip girmedikleri tartışmalıdır. Bu gruptaki girişimlerin çoğu sivil toplum kuruluşları tarafından desteklenmekte olup, geniş kampanya potansiyeline sahiptir. Bununla birlikte, Komisyon'u, spesifik yasal birtakım işlemler önermeye davet etmektedir. Bu girişimler 'daha yumuşak' yasal eylemler önermekte ve üçüncü gruba kıyasla daha büyük oranda tescil edilmektedir. Üçüncü grubu, Komisyon tarafından en çok reddedilen inisiyatifler oluşturur. Bu inisiyatiflerin konusu spesifik ve iddialı olma eğilimindedir. Genellikle, birinci grup inisiyatifler gibi mevcut AB politikası kapsamında oluşturulmazlar. Yeni ve kapsamlı yasal eylem gerektirirler. Çoğunlukla yasal temele sahip olmayan bu girişimlerin anlaşma değişiklikleri önerdikleri de görülmektedir. Ve hepsinin kayıt talebi, belli başlı gerekçelerle Komisyon tarafından reddedilmiştir. (Organ, 2014: 429)
Uygulanmaya başlandığı andan bu yana toplamda 17 inisiyatifin kayıt talebinin Avrupa Komisyonu’nca reddedilmiş olması önemli bir sorunun göstergesidir. Bilindiği gibi AVİ, demokratik meşruiyetin sağlanmasında önemli bir araç olarak görülmüş, bu yöndeki beklentileri arttırmıştır. Öte yandan Avrupa Komisyonu AB yasama sürecini başlatma konusunda tekel sahibidir. Aynı zamanda antlaşmaların bekçisi ve Birlik’in koruyucusudur. Bu çerçevede, Komisyon’un temel görevinin, AB’nin yasal düzeninin savunulması olduğu göz önünde bulundurulduğunda, AB'nin yasal düzeniyle çeliştiği alanlarda vatandaşların en meşru ve popüler tekliflerini bile göz önünde bulunduramayacağı açıktır. Bu ise, beklenenin aksine, vatandaşların AB meselelerinden daha da uzaklaşması sonucunu doğurabilir.
Bu çerçevede karşılaşılan sorun, Avrupa Komisyonu’nun bir inisiyatifin kabul edilebilirliği konusunda zorlu karar alma olasılığıdır. AVİ’ye ilişkin tereddütlerin, bir bakıma, Avrupa Komisyonu’nun içinde bulunduğu çelişkiyi yansıtmakta olduğu söylenebilir. Bu çelişki, bir yanda kamuoyunun güvenini kaybetme öte yanda AB kurumlarının meşruiyetini zayıflatma tehdidini birarada barındırmaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Komisyonu’nun, vatandaşların tercihi ile kurumsal meşruiyet arasında bir tercih yapması gerekmektedir. Bununla birlikte, Komisyon’un bir inisiyatifin kayıt talebini reddederken ileri sürdüğü gerekçeler yoğun tartışmaların farklı bir boyutunu oluşturmaktadır.
154
Bu çerçevede, öncelikle, Komisyon’un, teklifin kayıt talebini reddederken dayandığı başlıca hukuki dayanak olan 211/2011 sayılı Tüzük’ün 4/2/b maddesindeki
“açıkça” teriminin kapsamı önemli bir sorun teşkil etmektedir. Bu ölçütü tanımlamak, yani inisiyatifin konusunun “açıkça” Komisyon’un yetkileri kapsamında olup olmadığına karar vermek kararı Komisyon’a aittir. Bu hususta objektif dayanaklar yerine Komisyon’un inisiyatifin geçerli olması, O’nun siyasi değerlendirmede bulunabileceği, siyasi gündemine uymayan konuları reddedebileceği şeklinde yorumlanmaktadır. Komisyon’un bir inisiyatifi reddetme kararının siyasi nedenlerden kaynaklanıp kaynaklanmadığının belirlenmesi zordur. Ayrıca, Tüzüğün 4/2/b.
maddesinde kayıtlı şartların sağlanmış olması, Komisyon’un öneriyi kabul edeceği anlamına gelmez.
Komisyon’un mutlak takdir yetkisinin olumsuz örneklerinden bir diğeri yasal çerçevesinin usul yönünün açıklığa kavuşturulmasına ilişkindir. Minority SafePack”
örneğinde görüldüğü gibi, Komisyon, İnisiyatif’in bir bölümünün ya da parçalarının kabul edilmesinin mümkün olmadığı gerekçesi ile bir bütün olarak inisiyatifi reddetmiş olup, bu kararın yasal bir dayanağı bulunmamaktadır. Komisyon’un Stop TTIP İnisiyatifi örneğinde de Avrupa vatandaş inisiyatifinin yasal çerçevesini öznel yorumladığı görülmektedir. Komisyon’un bu tutumu ile amacının, vatandaş inisiyatiflerinin, AB’nin anayasal çerçevesi ile ilgili kritik konuları etkilemek amacıyla kullanılmasının önüne geçmek olduğu şeklinde yorumlanmaktadır. (Karatzia, 2015:
514)
Nikos Vogiatzis, Komisyon’un AVİ sürecindeki takdir yetkisini ve rolünü, ABAD içtihatları, antlaşmaların ilgili hükümleri ve Avrupa entegrasyonunun gelişimi çerçevesinde incelemeye çalışmıştır. Bu çerçevede, Komisyon’un, önerilen bir AVİ'nin yaşamını belirleyecek iki önemli karar verdiğini iddia eder. Bunlardan ilki AVİ’yi kaydedip etmeme (kabul edilebilirlik), ikincisi ise; başarılı bir kampanya yürütmüş olan AVİ’yi AB yasama organına iletilip iletmeme (izleme) kararıdır. (Vogiatzis, 2017: 251)
Şimdiye kadar ve belki de şaşırtıcı bir şekilde AVİ konusundaki tartışmalar, esas olarak Komisyon’un kabul edilebilirlik aşamasındaki tutumuna odaklanmıştır.
Vogiatsiz, Komisyon'un kabul edilebilirlik aşamasındaki yetkisinin, izleme aşamasındaki yetkisine kıyasla, yargısal olarak incelenmeye imkân vermesi nedeniyle, Birlik’in anayasallaşma süreciyle daha uyumlu olduğunu ve gerekli olabileceğini iddia
155
etmektedir. Komisyon’un tekeli Antlaşmalar tarafından güvence altına alınmıştır ve Komisyon Birlik’in çıkarlarını temsil etmektedir. Ayrıca alınan kararlara karşı eleştiriler, Ombudsman ve Parlamento tarafından Komisyon’un gündemine getirilebilir.
Bu iki kurum, söz konusu kararları kontrol edebilir ve gerektiğinde Komisyon’a öneri sunabilir.
Bununla birlikte, Komisyon’un izleme aşamasındaki takdir yetkisi, ayrıcalıkları göz önünde bulundurulduğunda, siyasi bir nitelik arz etmekte olup, bu sorun kolay şekilde çözülecek gibi görünmemektedir. Tüzük muhtemel çözüm yolları konusunda sessizdir. Komisyon’un, AVİ'nin son aşamasındaki kararının yargı denetimine tabi tutulması ise mümkün değildir. ABAD'ın, Komisyon’un idari aşamadaki takdir yetkisine ilişkin içtihatları, bu kararlarının yargı denetimine uygun olmadığı sonucunu ortaya çıkarmakta ve böylece kararların siyasi yapısını teyit etmektedir. Bunu yaparak, Mahkeme, Komisyon’un bağımsızlığını güvence altına almaya ve dolayısıyla kurumsal denge ilkesine mümkün olduğunca sadık kalmaya çalışmaktadır. (Vogiatzis, 2017: 253)
Buradan Komisyon’un yetkisinin gereksiz olduğu anlamı çıkarılmamalıdır.
Denetim gereklidir. Ancak, bu durum Komisyon’un kararlarının her zaman doğru olacağı anlamına gelmez. Keza, kararlarının sorunlu olabileceği ABAD tarafından iki kez tespit edilmiştir. Bu durum, sorunu en aza indirgemek için çözüm yolları geliştirmeyi gerekli kılar. Bu bağlamda çözüm, Komisyon’un denetiminden tamamen feragat etmek değil, O’nun takdir yetkisinin kapsamını daraltmak ya da olası itirazları düzeltmek için öncelikle Mahkeme’ye güvenmek olabilir. Aksi takdirde, AVİ, seçilmiş ve kamuya hesap verebilir bir organa değil, daha çok bürokratik bir oluşuma işaret etmektedir.