“Demokrasi en kötü yönetim biçimidir.”, “Bugüne kadar denenen diğer bütün yönetim şekilleri hariç...”2 Yani demokrasi bugüne kadar denenmiş bütün yönetim şekilleri arasında belki de en iyisidir. Ancak o bile kendi içinde çeşitli çelişki ve sorunları barındırmaktadır. Churchill’in 11 Kasım 1947 tarihinde meclis konuşmasında demokrasi üzerine sarf ettiği bu sözler bugün yaşanan demokrasi krizinin altında yatan nedenleri özetlemektedir.
Demokrasinin amacı, halkın iradesini ortaya koymaktır. Demokratik sistem bu amacı gerçekleştirebilmek için demokratik kurumların varlığına ihtiyaç duyar.
Demokrasinin standartlaştırılmış bir formu yoktur. Bu deneyim demokrasiye dayalı yönetilen tüm ülkelerde farklı şekillerde yaşanmaktadır. Modern dünyada temsil, demokrasinin uygulanabilmesi için önemli ve en etkili kurum olarak kabul edilmektedir.
Ancak çoğu rejimde olduğu gibi eksiklikleri de bulunmaktadır.
Temsili demokrasi, halkın egemenlik yetkilerini, belli süre için kendi seçtiği temsilciler aracılığı ile kullandığı bir demokrasi yöntemi olarak tanımlanabilir. Bu uygulama dolaylı ve sınırlıdır. Dolaylıdır çünkü halk kararları doğrudan belirleyemez.
Kararları halk adına alan temsilcilerdir. Sınırlıdır çünkü seçim halkların iradesinin salt ifadesi değil az sayıda seçenek arasından tercihidir. (Ursu, 2018: 312) Temsili demokrasinin en önemli unsuru halkın periyodik olarak siyasi sürece katılımını sağlayan seçimlerdir. Bu seçimler, temsilcilerin temsil ettikleri vatandaşların çıkarlarını destekleme amacına hizmet eder. Öte yandan, vatandaş uygun bulmadığı politika nedeniyle temsilciyi bir sonraki seçimde yargılama hakkına sahiptir. Bu anlamda
2 Winston Churchill’in 11 Kasım 1947 tarihli konuşması için bkz. (https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1947/nov/11/parliament-bill, 04.12.2018’de erişildi.)
8
seçimler hem yetkilendirme hem de hesap sorma aracıdır. Temsili sistemde vatandaş, seçimler dışında çoğunlukla pasif konumdadır. Temsil bu anlamda vatandaşların belli dönemlerde temsilciler için oy kullanmaları dışında fikirlerini yeterince beyan etme imkânı bulamadıkları bir kurumdur. Bu çerçevede, demokratik temsilin zayıf yönlerinden birinin vatandaşlara karşı sorumluluk unsuru olduğunu söylemek mümkündür.
Demokratik sistemlerde tercihlerin eşit öneme sahip olması gerekirken temsili uygulamada kararların çoğunluğun çıkarlarını yansıttığı görülmektedir. Bu çerçevede temsil, vatandaşların iradesini yürütmek için bir araç olmanın ötesinde, vatandaşlar üzerinde otorite kuran bir mekanizma haline dönüşebilmektedir. Mather bu nedenle mevcut temsili sistemin demokratik olmaktan çok otokratik olduğunu iddia etmektedir.
(Mather, 1995: 175)
Temsili sistem, seçilenlerce oluşturulan yeni seçkin bir sınıf yaratır. (Manin, 1997: 134) Seçmen seçim döneminde kamu görevlerini kendileri adına yürütmek için temsilcileri belirler. Temsilciler ise, belirlendikten sonra seçmenlerin çıkarları yönünde hareket edip etmemekte özgürdür. Halk, temsilcilerin politika önerileri hakkında tam olarak bilgi sahibi değildir.
Churchill’in sözleri şu şekilde devam eder. “Demokrasi yalnızca bir söz değildir.
Vaatlerle belirli süreli bir görev elde etmek ve sonra halkın sevdiği şeyi yapmaktır. (...) Yöneticiler ile halk arasında sürekli bir ilişki olması gerektiğini düşünüyoruz. “Halk için, halk tarafından, halkın hükümeti” hala en iyi demokrasi tanımıdır. Demokrasi, “beş yıllık kira kontratımız var, çoğunluğa sahibiz, dilediğimizi yaparız” anlamına gelemez.
Bu demokrasi olamaz. (...) Devlet makinesini ele geçirenler kişisel çıkar ve doktrinlerine uygun olanı yapma hakkına sahip olduklarını düşünmektedir. Yapılan hata budur. Bu, Batı demokrasisinin hayatta kaldığı her kavrayışa tamamen aykırıdır.
Yönetmesi gereken parlamento değil, parlamento aracılığıyla yönetmesi gereken halktır.
Biz halkın yerleşik ve ısrarlı iradesini tam anlamıyla kabul ediyoruz.”
Demokrasinin belli aralıklarla gerçekleştirilen seçimlerle özdeşleştirilen durumu bugün sorgulanır hale gelmiştir. Demokrasi özgür seçimden çok daha fazlasıdır. Siyaset ortak bir kamusal yaşam alanıdır. Bireylerin yaşamın her düzeyinde kamusal alanın birer parçası olması, kamuoyunun, Churchill’in tabiriyle, kendi hizmetkârları olan fakat
9
efendileri olmayan yöneticilerin eylemlerini şekillendirmesi, yönlendirmesi ve kontrol etmesi gerekir. Halkın karar alma süreçlerine sınırlı katılımı onları tatmin etmemektedir.
Temsili sistem demokrasinin amacını karşılamakta artık yetersizdir.
Yaşanan dönüşüm bugün katılımcı bir demokrasi anlayışını ortaya çıkarmıştır.
Katılımcı demokrasi temsili demokrasinin yerini almayı değil onu desteklemeyi, zayıf yönlerini telafi etmeyi amaçlar. Katılımcı demokrasi ile temsili demokrasinin yapısal uyuşmazlığı diye bir şey söz konusu olamaz. (Çelebi, 2012: 481) Siyasi katılım, vatandaşlara, temsilin aksine doğrudan ya da dolaylı olarak kendilerini etkileyebilecek farklı düzeylerdeki kararlar hakkında kendilerine danışılması veya görüşlerini ifade edebilmeleri fırsatını sunar. Katılımcı demokrasi olarak adlandırılan bu mekanizma vatandaş ve devlet arasındaki aracıları ortadan kaldırır. Halkın, karar alma süreçlerine seçim dışında da katılabilmesine imkân sağlar. Bu nedenle bahse konu mekanizma aynı zamanda doğrudan demokrasi olarak da adlandırılır.3 Michael Saward, doğrudan demokrasiyi, vatandaşların kolektif politikalar üzerinde dolaysız etki yarattığı bir karar verme biçimi olarak tanımlamaktadır. Tanım gereği en demokratik demokrasi biçimidir.
(Saward, 1993: 18) Vatandaşların siyasi faaliyetlerde daha etkin şekilde yer alabilmelerine destek olan araçlarıyla, bugün, temsili demokrasinin yetersizliklerini telafi etme ve onun etkili çalışmasına katkı sağlama amacına hizmet etmektedir.
Katılımcı demokratik süreç, siyasi kararların alınmasını kolaylaştıran, farklı ihtiyaçların ve kaygıların yarattığı çatışmaları azaltan, ortak kararları teşvik eden ve vatandaşları ortak çıkarlar temelinde harekete geçiren bir alan sunar. Temsili demokrasiyle kıyaslandığında daha şeffaftır. Vatandaşlar, kabul edilen yasaların ne ölçüde işlediğini, insan haklarına, temel özgürlüklere ne kadar saygı gösterildiğini, verilen sözlerin ne oranda tutulduğunu kontrol etme imkânı elde eder. Katılım fırsatlarının arttırılması vatandaşları daha da bilinçlendirir. Bu anlamda eğitsel bir etkiye de sahiptir. (Altman, 2013: 629)
3 Aykut Çelebi, “Doğrudan Demokrasi ya da Temsili Hükümet Modelinin Demokratikleştirilmesi Üzerine” başlıklı makalesinde, doğrudan demokrasinin iki farklı anlamından bahseder. Birinci anlamında siyasi iktidar doğrudan tüm yurttaşların katılımıyla meydana gelen meclislerin oluşturduğu düzeni ifade etmektedir. Doğrudan demokrasinin bu tanımı, Antik Yunan meclislerinin uyguladığı modele atıfta bulunmakta ve temsil kurumunu dışlamaktadır. İkinci anlamı ise vatandaşların siyasi konularda seçimlerin dışında siyaset yapma sürecine katılımını ifade eder. (Çelebi, 2012, 470-471) Çalışmada, doğrudan demokrasinin ikinci anlamı dikkate alınmaktadır. Bu çerçevede, olası bir anlam kaymasına sebebiyet vermemek amacıyla, ele alınan katılımcı modeli ifade ederken, “katılımcı demokrasi” kavramı kullanılacaktır.
10
Karar alma sürecinde aktif olarak yer almak vatandaşların politikalara yönelik ilgi ve bilgi düzeylerini arttırır. Bireyler daha verimli, daha yönlendirici ve daha demokratik vatandaşlar haline gelir. Süreçte, vatandaşlar arasında bilgi alışverişi ve dayanışma neticesinde örgütlü bir toplum oluşur. Ortak hedefler söz konusudur. Siyasi faaliyetlerde işbirliği esastır. Bu araç, kişiyi yalnızca kendi sorunlarıyla ilgili bir vatandaş olmaktan, etrafında neler olup bittiğini önemseyen, düşünceli bir kamusal vatandaşa dönüştürür.
(Ursu, 2018: 312)
Mekanizma, demokratikleşme sürecinde Avrupa toplum modelinin ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 10. maddesi Birlik’in işleyişinin temsili demokrasiye dayandığını açık şekilde belirtirken, vatandaşların, Birlik’in demokratik yaşamına katılma hakkına sahip olduğunu ve kararların, mümkün olduğunca açık ve vatandaşa en yakın şekilde alınması gerektiğini vurgulamıştır. Bu madde, temsili ve katılımcı demokrasi arasındaki tamamlayıcı ilişkinin yasal çerçevesini sunar. Buna ilaveten, Antlaşma’nın 11. maddesinin ilk üç paragrafı, Avrupa Birliği’nin katılımcı demokrasiyi teşvik edici yükümlülüklerini açıklamaktadır.4 Aynı maddenin son paragrafı ise Avrupa vatandaş inisiyatifinin yasal dayanağını oluşturmaktadır.
1. Katılımcı Demokrasi Araçları
Demokrasi hiç bitmeyen bir süreçtir. Toplumların standartları geliştikçe demokrasi de çok yönlü ve çok boyutlu şekilde kendini yeniler. Mevcut demokrasi ölçütleri, esas olarak seçmenlerle temsilciler arasındaki seçim bağlantısına odaklanır ve vatandaşların siyasi süreçte doğrudan yer almasına imkân sağlayan önemli bir demokratik uygulamayı göz ardı eder. Altman, vatandaşlar tarafından başlatılan doğrudan demokrasi uygulamalarını da içeren süreci çağdaş demokrasi olarak nitelendirir. (Altman, 2013: 616) Söz konusu uygulamalar temsili demokrasiye katkıda
4 Avrupa Birliği Antlaşması’nın 11. maddesi:
1. Kurumlar, uygun vasıtalarla, Birlik’in tüm eylem alanlarında, vatandaşlara ve temsilci kuruluşlara kendi görüşlerini ortaya koyma ve kamuya açık biçimde görüş alışverişinde bulunma imkânı tanırlar.
2. Kurumlar, temsilci kuruluşlarla ve sivil toplumla açık, şeffaf ve düzenli bir diyalog kurarlar.
3. Avrupa Komisyonu, Birlik eylemlerinin uyumlu ve şeffaf olmasını sağlamak amacıyla ilgili taraflarla kapsamlı istişarelerde bulunur.
11
bulunur, vatandaşlar ve kurumlar arasındaki etkileşim mekanizmalarıdır. (Ursu, 2018:
314) Ancak olmamaları temsili demokrasiyi geçersiz kılmaz.
Katılımcı demokrasi araçları çeşitli kategorilerde sınıflandırılabilir. Çalışmanın konsepti doğrultusunda halk girişimi ile başlatılanlar ve yukarıdan formüle edilenler şeklinde ikili bir ayrıma gitmek uygun olacaktır. Bu kapsamda, halk inisiyatifi, halk vetosu (isteğe bağlı referandum) ve geri çağırma birinci kategoriye, referandum ise ikinci kategoriye dâhil önemli katılımcı demokrasi araçlarıdır.
Halk inisiyatifi, belirli sayıda vatandaşın, gerekli şartları sağlayarak, spesifik bir konu hakkında yasal bir düzenleme önerisinde bulunmasına imkan sağlar. Halk inisiyatifi, siyasi karar alma sürecinin başında, vatandaşlara, karar alıcıların daha sonra üzerinde duracakları bir konu önerme fırsatı sunar. Bu anlamda öneri yukarıdan değil, doğrudan halkın içinden gelir. (Çelebi, 2012: 75) Bu nedenle en önemli katılımcı demokrasi aracıdır. Vatandaşlar, söz konusu aracı kullanırken önceden belirlenmiş hukuki sınırlamalar içinde hareket eder.
Halk vetosu (isteğe bağlı referandum), halk inisiyatifi gibi, halkın girişimi ile başlatılan katılımcı demokrasi araçları arasındadır. Bu araca, parlamento tarafından kabul edilmiş bir yasanın ya da belli bölümlerinin iptal edilmesi amacıyla başvurulur.
Halk inisiyatifi, vatandaşların yeni bir yasama sürecini başlatmasını sağlarken, halk vetosu, vatandaşların mevcut kararı geçersiz kılmaya çalışmasına imkân verir. Yasama organının çıkardığı bir yasanın iptali yönünde talepte bulunabilmek için seçmenlerin belli sayıda imza toplaması gerekir. Ardından iptali istenen yasa için referandum yapılır.
(s. 476)
Geri çağırma, seçmenlerin, belirli sayıda geçerli imza içeren bir dilekçe vererek kamu görevlisini görevden almalarına imkân sağlar. Burada amaç yasal bir düzenlemenin iptali değil kamu görevlilerinin azlidir. (s. 476). Siyasi bir süreçtir, yargısal değildir. Vatandaşların, süreci başlatması ve oylarıyla sonucu belirlemesi anlamında bir halk girişimidir.
Referandum, demokratik karar alma süreçlerinde önemli bir araç olarak değerlendirilen referandumlar, önceden kabul edilen yasal bir düzenlemenin halkoylamasının ardından yürürlüğe girmesi işlemidir. Halkoylaması vasıtasıyla yasama
12
şeklinde tanımlanabilir. (Çelebi, 2012: 477) Vatandaşlara, zaten kabul edilmiş bir yasama faaliyeti hakkında görüşlerini ifade etme imkânı sunar. Çoğunlukla yürütülen politikanın meşrulaştırılmasına hizmet eder. Bir hükümet sonucun yararlı olacağını umduğunda referandum başlatır. (Franklin vd., 1995: 115) İnisiyatiften farklı olarak karar alma sürecinin sonunda kullanılır. Bu anlamda sonuçlarının yorumlanması zordur.
En yaygın kulanılan doğrudan demokrasi aracıdır. Gerek yasal dayanakları gerekse etkisi açısından farklı türleri bulunmaktadır.
II. Temsil ve Demokrasi İlişkisi
Demokrasi ve temsil birbirinden ayrı değerlendirilmeyen ve birbirini tamamlayan iki kavramdır. Demokrasinin temsille çoğu zaman sorunlu, aynı zamanda yakın bir ilişkisi bulunmaktadır. Söz konusu ilişkinin sorunlu olması, iki kavramın birbiriyle çelişen özelliklerinden kaynaklanır. Örneğin, demokrasi aşağıdan yukarı bir mücadele iken temsil yukarıdan aşağı bir kontrol mekanizması olarak gelişmiş, zamanla bir hak meselesi haline dönüşmüştür. (Pitkin, 2004: 335)
Bahse konu kavramların bağlantısı, çoğu zaman temsilcilerin demokratik bir ortamda belirlenmeleri ile ilişkilendirilir. Ancak temsil ve demokrasi arasındaki bağ bunun da ötesinde, “bir süreci” ifade eder. Bazı teorisyenlere göre temsilin demokratik olmaya ihtiyacı olmadığı gibi demokrasinin de zorunlu olarak temsili olması gerekmez.
(Landemore, 2015: 36) Aksine, demokrasi ve temsil birbirini tamamlayan iki kavram olup, aralarında sıkı bir ilişki bulunmaktadır.
Günümüzde neredeyse bütün yönetimler kendilerini demokratik olarak nitelendirmektedir. Demokrasi halk iradesidir. Bir karar prosedürüdür ve insanlar bu politik mekanizmayı, hükümetin yapmasını istedikleri kamu eylemini seçmek için kullanır. Tekil olarak “demokrasi” yoktur, daha çok demokrasi doktrinleri ve demokratik olduğu iddia edilen çeşitli siyasi mekanizmalar ve karar prosedürleri vardır.
(Hirst, 1988: 191) Demokrasi tüm söylemlerde baskın bir deyimdir. Fakat bir kez demokrasinin ne olması gerektiği sorulmaya başladığında, sorunlu bir durum ortaya çıkmaktadır. Demokrasi, en basit ve en belirgin şekilde “halkın hükümeti” şeklinde tanımlanabilir. Bir hükümet ya da kural biçimidir. İnsanların kendileri üzerinde üstün bir otorite bulunmamasıdır. Bu bizi “doğrudan demokrasi”ye götürür.
13
Demokrasi, Atina’da gerçekleşen bir deneyimle özdeşleştirilmektedir. Atina demokrasisi gerçek demokrasi olarak adlandırılmakta olup, demokrasi hakkındaki düşüncelerimizin mihenk taşını oluşturmaktadır. Bir uzlaşmanın ürünü olup, zenginlik ve siyasal iktidarın gücü arasındaki sürekliliği kırmaya çalışmıştır. Bunu, ekonomik eşitliği bozmadan ve katılımın gönüllü doğasını ihlal etmeden yapmıştır. Bu demokrasi türü, her vatandaşın, yasa yapım sürecinde ve mecliste eşit şekilde var olma şansına sahip olması anlamına gelir. Vatandaşın, devlet meselelerine ilişkin önemli konularda söz hakkı bulunmasıdır. (Urbinati, 2006: 2) Atina demokrasisi, siyasi eşitliğin özgürlüklere dönüştüğünü, ancak bunun vatandaşların politik becerileri ve fikirleri arasındaki bireysel ayrım ve rekabet pahasına olmadığını kanıtlamıştır.
Urbinati, demokrasinin küreselleşmesine rağmen, bugün, yani demokratik olarak adlandırılan bu yüzyılda bile, birçok modern kurumun 18. yüzyıl perspektifinden değerlendirildiğinden bahseder. Bu anlayış temelinde, modern demokrasi Atina standartlarının gerisinde kalmaktadır. Getirilen evrensel oy hakkı, seçmenlerce, ayrıcalıklı bir hükümeti belirleyen sistemin demokratik olmayan doğasını değiştirmemiştir. Urbinati, Batı anayasal demokrasilerinin, Atina’ya oranla daha kapsayıcı olsa da, ekonomik ve sosyal ilişkilerin yarattığı politik etki biçimlerini engellemek için yasal kaynaklardan yoksun olduğunu belirtmektedir. (s. 1)
Temsili demokrasi ise, egemen iktidarın halkın içinde bulunduğu, ancak halk tarafından seçilen kişilerce uygulandığı hükümet biçimi olarak tanımlanır. (Hirst, 1988:
191) Doğrudan ve temsili demokrasi bir türün çeşitleri gibi ele alınmakla birlikte, Max Weber, bu ikisinin birbirinden farklı kavramlar olduğunu iddia eder. Weber’e göre, doğrudan demokrasi bir tür kural iken, temsili demokrasi bu kuralın meşrulaştırılması anlamına gelmektedir. 5
Temsili demokrasi, hükümet eylemlerinin meşrulaştırılması için güçlü bir araçtır. Modern devleti meşrulaştırmanın yanısıra, onun sınırlandırılmasına hizmet eder.
Hükümetlerin yetkilerinin daha etkili ve hesap verebilir hale gelmesine katkı sağlar.
Urbinati, temsilin, insanların rızasına bağlı olan, seçmenler tarafından yetkilendirilen bir
5Aktaran Hirst, 1988: 191
14
yönetimi yaratmayan ve egemen devleti mutlak güçle donatmanın bir yolu olan gelenekten ayrılması gerektiğini iddia eder. (Landemore, 2015: 38) Temsili demokrasi nihai egemen iktidarın devredildiği bazı temsilci organlarda ifade bulur. Bunlar, meclis ya da parlamento olarak adlandırılır. Parlamento, vatandaşları avantajlı kılan evrensel kurallar biçiminde yasalar çıkaran egemen bir yasama organıdır ve bu yasaların uygulanmasını sağlamak için kendi iktidarının bir kısmını idari bir başka organa devreder. (Hirst, 1988: 192)
İyi işleyen temsili demokrasi, temsilin ne anlama geldiğinin doğru bir şekilde anlaşılmasına bağlıdır. Temsil, halkın iradesini ve yürütmenin yasama organına karşı sorumluluğunu, yani, yasamanın yetki devrinin suistimal edilmemesini garanti eder.
Demokrasi ve hukukun üstünlüğü bu nedenle birbiriyle tamamen uyumludur.
Demokrasi, büyük oranda yöneten ve yönetilen arasındaki ilişkiyle bağlantılıdır.
Bu çerçevede temsille sıkı bir bağı bulunmaktadır. Kısaca temsil, demokrasinin dayandığı temel kavram olup, bu çerçevede demokrasinin temsil mekanizmasına neden gereksinim duyduğunun açıklanması gerekmektedir.