Torba Bütçe

Bu sistemde, harcamacı kuruluşlara verilen ödeneklerin kullanılmasında harcama yeri açısından bir sınırlama getirilmemekte, kuruluşlar ödeneklerinin kullanılmasında serbest bırakılmaktadır. Bütçenin hazırlanması, ödenekler üzerinde anlaşmaya varılması çok daha kolay olmaktadır181_{. Ödenekler, harcama kalemlerine}

ayrı ayrı dağıtılmadan, ayrıntıya inmeden, toplu bir şekilde verilmektedir. Yeni çağdaş yönetim şekillerinde, kamu yöneticilerine harcama öncesi serbesti tanınmaktadır. Bu sayede, planlarına uygun şekilde çalışma yapmak isteyen idarecilerin faaliyetlerine engel olunmamaktadır. Bütçelerin hazırlık süreci ve devamında da parlamentoda görüşülmesi esnasında detaylara girilmediği için, çalışmalar kolay bir şekilde gerçekleştirilir. Bu nedenle torba bütçeleme şekli çok pratiktir182_.

Torba bütçe sisteminin uygulama sonuçlarının iyi olması için, harcamalar sonucunda yapılacak denetimlerin etkin bir şekilde yapılması ve bu denetimlere çok önem verilmesi gerekir. Aksi takdirde toplu şekilde verilmiş olan ödenekler,

179_{Altuğ, 1999: 41.} 180_{Aksoy, 1998: 401.} 181_{Edizdoğan, 2007: 194.} 182_{Mutluer vd., 2006: 103.}

idareciler tarafından kamu harcamasının yapılması gereken yerlerde yapılmayıp, keyfi harcamalarda kullanılabilmektedir. Bunun yanında, bütçe hazırlık aşamasında plan ve analizlerin gereğince yapılmaması sonucunda ödenekler günlük ihtiyaçlar doğrultusunda savurganca harcanabilmektedir. Sonuç olarak, harcamaların idaresi zorlaşır ve harcamalardan beklenen verim elde edilmemiş olur183.

183_{Mutluer vd., 2006: 104.}

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE 1050 SAYILI KANUNA DAYALI OLARAK UYGULANAN BÜTÇE SİSTEMİ

Türk mali sisteminde mali anayasa olarak adlandırılan ve 1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu günümüze kadar mali yapıyı ve bu mali yapının işleyiş kurallarını düzenlemiştir. Hazırlandığı dönemin mali anlayışı ile oluşturulmuş olan ve o dönem itibariyle mali sisteme kapsamlı bir içerik sunan 1050 sayılı Kanun, mevcut idari yapıyı esas almış ve bu idari yapı üzerine mali yapıyı oluşturmuştur184_{. Ancak, yıllar geçtikçe, dünyada ve ülkemizde}

yaşanan değişim ile birlikte, mali alanda ortaya çıkan yeni ihtiyaçlar 1050 sayılı Kanunla karşılanamaz hale gelmiş, sonuçta kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasının gereği gün yüzüne çıkmıştır.

1050 sayılı Kanun, uygulamada bütçe sürecini katı ön mali kontrol ve vize uygulamasına tabi tutmuş, bunun sonucunda da kamu kurum ve kuruluşları bütçe dışı kaynaklara yönelmiştir. Bu durum ise bütçenin tüm kamu harcamalarını içermesini engellemiş ve bütçe hakkının kullanımını olumsuz etkilemiştir. Bütçenin tüm kamu harcamalarını kapsamamasının getirdiği sorunlar yanında, bütçe kapsamı dışında oluşan birbirinden farklı mali yapılar mali sistemin işleyişini bozmuştur. Bütçe, kamu harcamalarının sadece bir kısmını kontrol altına alabildiği için, iyi bir bütçe politikası belirleyerek etkin bir maliye politikası izlemenin de imkanı kalmamıştır.

Tüm bu gelişmeler ülkemizde kamu mali yönetiminde bir reform ihtiyacını doğurmuş ve bu kapsamda yürütülen çalışmaların sonucunda 2003 yılında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu kabul edilerek, tüm yönleriyle 01.01.2006 tarihinden itibaren yürürlüğe konmuştur. Bu kanun ile birlikte

184_{Doğan Bayar, (2003): “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor”, Maliye Dergisi,}

Anayasamızın bütçelemeyle ilgili maddelerinde de değişikliğe gidilmiş ve kanununla ilişkili diğer mali mevzuatta da çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.

Tezimizin bu bölümünde 1050 sayılı Kanuna dayalı olarak uygulanan eski bütçe sistemi ele alınmaktadır. Çalışmanın kapsamı sınırlı olduğu için, açıklamalarımız esas itibariyle devlet bütçesi yani genel ve katma bütçe ile ilgili olacaktır.

2.1. 1050 sayılı Kanun’un Dayandığı Anayasa Hükümleri

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın dördüncü kısmının birinci bölümü (md. 161-164) bütçeye ayrılmıştır. Anayasamızın bu bölümündeki hükümler, bütçenin hazırlanma, uygulanma ve TBMM’nde görüşülme ve yasalaşma süreçleri ile bütçede değişiklik yapabilme ve kesin hesap ile ilgili hususlara ilişkin temel kuralları kapsamaktadır. Bu hükümler yanında Anayasamızın 130. ve 160. maddelerinde de bütçe ile ilgili bazı temel ilkelere yer verilmektedir.

Daha önce belirtildiği gibi 10.12.2003 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilerek bütün hükümleri ile 1.1.2006 tarihinde yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun uygulanabilmesi amacıyla, 1982 Anayasasının özellikle mali hükümlerinde birçok değişikliğin yapılması gerekli olmuş, bu kapsamda en önemli değişiklikler ise 5428 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun ile yapılmıştır. 1982 Anayasasının bütçe ile ilgili hükümleri bu düzenleme öncesinde ve sonrasındaki şekli ile EK 1’de sunulmaktadır

.

2.2. 1050 sayılı Kanun’un Temel Özellikleri

1050 sayılı Kanun’un geçmişi oldukça eskiye dayanmakta olup, temelleri İkinci Meşrutiyete kadar gitmektedir. Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun ilk oluşturulan ana metni, 1910 yılında hazırlanmış ve uygulamaya konulmuş, böylelikle

bütçe uygulamaları, devlet harcamalarının yapılması ve gelirlerin toplanması için yeni esaslar getirilmiştir. Yasa daha sonra çeşitli değişikliklere uğrayarak Cumhuriyet dönemine kadar gelmiş ve 1927’de yapılan bir değişiklikle başlığı aynen korunmuş ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu olarak uygulamaya konulmuştur185. 26 Mayıs 1927 tarihinde kabul edilip, 9 Haziran 1927 tarih ve 606 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile devlet gelirlerinin toplanması, devlet parasının harcanması ve malların idaresi, bütçenin ve kesin hesapların şekilleri, hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesi ile bunlara ait işlemlerin hesaplarının tutulması ve verilmesine ilişkin ilkeler ile bu işlemleri gerçekleştireceklerin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlenmiştir186. Kanunun 6. maddesinde bütçe şu şekilde tanımlanmaktadır: “Devlet daire ve

kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulamasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”187.

1050 sayılı Kanun’un temel özelliği, mevcut idari yapıyı esas alıp bu idari yapı üzerine mali yapıyı oluşturmasıdır. Bu temel yapılanma ile oluşan mali sistem aşağıdaki biçimdedir188_:

• Tek devlet tüzel kişiliğine dahil yasama ve yargı kurumları ile bakanlıklar

ve teşkilat itibariyle bir bakanlığa bağlı olmakla birlikte, ödenekleri ayrı bir bölüm oluşturan genel idareler (daireler) genel bütçe içinde yer almaktadır.

• Yine devlet yapısı içinde tanımlanmakla birlikte tek devlet tüzel kişiliği

içinde yer almayan, her biri ayrı tüzel kişiliğe sahip bağımsız idareler (hizmet yerinden yönetimleri) ise devlet bütçesine katma bütçeli idareler adıyla dahil edilmektedir. Katma bütçeli idareler sahip oldukları ayrı tüzel kişilik dolayısıyla kendilerine özel bütçelere sahiplerdir.

185_{Selahattin Tuncer, (2005): “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası”, Vergi Dünyası, Sayı: 289,}

Eylül: s. 12,13.

186_{Edizdoğan, 2007: 33.} 187_{R.G.: 09.06.1927, 606.} 188_{Bayar, 2003: 48.}

Devlet bütçesi böylece merkezi yönetim kapsamı içindeki idarelerin bütçesini ifade eden genel bütçe ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları kapsamı içindeki idarelerin bütçesini ifade eden katma bütçeyi kapsamaktadır. Özel bütçe olarak adlandırılan mahalli idarelerin bütçesi ise devlet bütçesi dışında tutulmuştur189_.

Temel hatlarıyla değinmiş olduğumuz 1050 sayılı Kanun’a dayalı bütçe sistemi, bundan sonraki kısımda ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

2.3. 1050 sayılı Kanun’a Dayalı Bütçe Sistemi

1050 sayılı Kanun’a dayalı bütçe sisteminin uygulamasında karşımıza çıkan bütçe çeşitleri; genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, döner sermaye bütçeleri ve fon bütçeleri olmaktadır.