Bütçe Teorileri

Ekonomik, sosyal ve siyasal yaşamda meydana gelen değişimlerle birlikte bütçe teorilerinde de bir takım değişme ve yenilikler ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede bu kısımda bütçe teorileri özetle açıklanmaktadır.

1.5.1. Klasik Bütçe Teorisi

Klasik iktisadi düşünceye dayanan bu teoriye göre, devlet bütçesi denk ve küçük olmalıdır. Devlet toplumun iç güvenlik, adalet ve dış güvenlik gibi temel ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik sınırlı sayıda faaliyet üstlenmeli ve bu faaliyetleri de en az harcama ile yerine getirmelidir. Buna uygun şekilde kamu gelirleri de kamu harcamalarını karşılayacak düzeyde olmalıdır. Devlet kamu harcamalarının finansmanını, borçlanma veya para basma yoluyla sağlamamalı, ancak ve ancak vergi ve benzeri normal kamu gelirleriyle gerçekleştirmelidir126_.

Klasikler, sadece bütçe açıklarına değil bütçe fazlalarına da karşıdırlar. Çünkü bütçe fazlaları da ekonominin doğal işleyişini ve dengesini bozmaktadır. Bu teori, kamuya aktarılacak kaynakların doğru kullanılması yönünden denetime de önem verir. Fakat bu denetim, ödeneklerin aşılmaması, yasal olarak kullanılması ve ait

125_{Edizdoğan, 2007: 42,43; Coşkun, 2000: 45.} 126_{Pehlivan, 2007: 225.}

olduğu harcama kaleminde kullanılması konularında olmaktadır. Harcama sonucu yapılan hizmetin miktarı veya niteliği konularına bakılmamaktadır127_.

1.5.2. Milli Bütçe

20. yüzyılda devletin faaliyetlerinin ve dolayısıyla harcama ve gelirlerinin ekonomi içindeki payının önemli düzeylere ulaşması ile birlikte kıt kaynakların kamu ve özel kesimce etkin kullanımı konusu önem kazanmıştır. Sonuçta, genel ekonomi politikalarının gerçekçi bir şekilde belirlenebilmesi için kamu ve özel sektörün tamamını içine alan modern bir bütçeleme sistemi ihtiyacının doğmasıyla ortaya, milli bütçe ve milli muhasebe kavramları çıkmıştır128_{. Bu yöntemler bilhassa}

Batı Avrupa ülkelerinde İkinci Dünya Savaşından sonra kullanılmaya başlanmıştır. Milli muhasebe, belirli bir zaman zarfında, bir ülkenin milli gelir ve giderleriyle iktisadi durumunu muhasebe tabloları ile ortaya koyan sistemdir. Ayrıca; bir ekonomik sistemde, üretim, tüketim veya tasarruf olarak servete ilave şeklinde oluşan tüm iktisadi işlemleri ve bunların sistematik konsolidasyonu çift taraflı usule göre tutulan gelir ve gider hesapları içinde, dengeli olarak ve milli ölçüde gösteren bir sistem, olarak da tanımlanabilir129_.

Milli muhasebenin sağlamış olduğu veriler sayesinde hazırlanan milli bütçe bir idealdir. Yapıldığı dönemde tahmin edilen milli gelirin gerçekleşerek, kamu ve özel sektör arasında arzu edilen biçimde paylaşımının yapılacağı bir bütçeyi ifade eder.

İleriye dönük belirli bir dönem için, kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde toplam gelir ve giderlerinin ulaşacağı miktarların tahminini içeren tabloların tamamına milli bütçe denmektedir. Geçmiş dönemlere ait ekonomik faaliyetleri ortaya koyma ve değerlendirme ise milli muhasebe ile gerçekleştirilir. Milli bütçe, ekonomideki tüm iktisadi birimlerin bir yıl içinde elde etmeyi düşündükleri kıymet

127_{Orhaner, 2007: 44.} 128_{Musabbalı, 1970: 19.} 129_{Musabbalı, 1970: 20.}

akımı tahminlerini gösterir. Bu nedenle, kıymet akımı tabloları hazırlanırken ekonominin tümü (kamu ve özel sektör) bir arada değerlendirilerek genel ekonomik denge gerçekleştirilir130_.

Klasik bütçe anlayışından, milli bütçe anlayışına doğru geçişin çeşitli nedenleri olmakla birlikte, genel hatlarıyla şu şekilde sıralandırılabilir131_:

• Toplam harcamalar içinde kamu harcamalarının payındaki artış,

• Kamu ve özel kesim arasında dayanışma zorunluluğunun ortaya

çıkması,

• Modern ekonomilerde devletin, işsizliği gidermek amacıyla ekonomiye

bilinçli olarak müdahale etmesi,

• Bazı denemelerin neticesinde olumlu ve cesaret verici sonuçların

alınması,

• İktisadi konuların analizinin, makroekonomik açıdan ele alınması, • Milli muhasebe, istatistik ve ekonometri alanındaki ilerleme,

Meclislerin, bütçe kanun tasarılarını daha detaylı olarak incelemesi ve bütçe uygulamasını izleyebilmesi bu bütçe yöntemiyle daha rahat olmaktadır. Ancak bunların olabilmesi için de; ülkede kullanılan milli muhasebe sisteminin gelişmiş olması, doğru elde edilmiş verilerinin olması, idari ve teknik yapının güçlü olması ve ileri tahmin yöntemlerinin uygulanması gerekmektedir132.

1.5.3. Devri (Konjonktürel) Bütçe Teorisi

Konjonktürel bütçe anlayışının kaynağı, 1929 yılında yaşanan Büyük İktisadi Buhrandır. Bu olay sonucunda devlet bütçesinin, ekonomide (üretimde ve istihdamda) yaşanacak dalgalanmaların olası etkilerini an aza indirmede araç olarak kullanılması görüşü ağırlık kazanmıştır. Çünkü ekonomik hayatta belirli dönemlerde

130_{Aksoy, 1993: 47.} 131_{Türk, 1997: 356,357.} 132_{Tüğen, 2008: 112,113.}

ortaya çıkan devri hareketlere karşı, denk bütçe düşüncesi yetersiz kalmaktadır133_.

Bunun yerine, ekonominin iki refah dönemi arasındaki denkliği görüşü yaygınlaşmıştır134_.

Bu teoriye göre, bütçe denkliği bir konjonktür devresine yayılmalı135_,

ekonomideki devri hareketler ve gelişmeler takip edilerek, art arda gelen bütçelerin ekonomik sürece etkileri belirlenmeli136_{, eğer gerekiyorsa bazı dönemlerde}

(durgunluk dönemlerinde) açık, bazı dönemlerde (refah dönemlerinde) gelir fazlası veren bütçeler uygulanmalıdır137_{. Böylece, devri hareketlerin yükseldiği dönemlerde}

sağlanan bütçe fazlası, ekonomide durgunluğun yaşandığı süreçte oluşacak açıkların kapatılmasında kullanılabilecektir. Kısaca, devri bütçe teorisinde bütçede denklik aranmakla birlikte, bu denklik yıllık değil, konjonktür dönemi denkliğidir138_.

1.5.4. Telafi Edici Bütçe Teorisi

Telafi edici bütçe teorisinde esas olan ekonomik dengedir. Buna göre bütçe denkliği istisnai, ekonomik denge önceliklidir. Bu teoriyi savunanlar bakımından asıl önemli olan konu, ekonominin istikrar ve tam istihdam seviyesinde olmasıdır. Bu yapıyı sağlamak için devlet, özel girişimin tam istihdamı sağlayamadığı zamanlarda, onun yerini alarak toplam talebi arttırmalıdır 139_.

Telafi edici bütçe teorisi, İngiliz iktisatçı William Beveridge tarafından, J. M. Keynes’in “iktisadi hayatın depresyondan kurtulması için kamu harcamaları araç olarak kullanılabilir” görüşü ışığında oluşturulmuştur. Depresyon içindeki bir ekonominin genişleme devresine geçirilmesi ve tam istihdamın sağlanması için özel sektör harcamalarının yetersizliğinin telafi edilmesi amacıyla, devlet bütçe 133_{Pehlivan, 2007: 226.} 134_{Akdoğan, 1996: 308.} 135_{Musabbalı, 1970: 39.} 136_{Coşkun, 2000: 24.} 137_{Musabbalı, 1970: 39.} 138_{Eker, 2004: 233.} 139_{Aksoy, 1993: 45.}

harcamalarını kullanarak ekonomik dengeyi sağlamalıdır140_{. Bu söylenenlerden,}

hareketle, telafi edici bütçenin yapısını iki madde ile açıklayabiliriz141_:

• Telafi edici bütçe ekonomiyi tam çalışma düzeyinde dengeye

kavuşturmak için kullanılan mali bir araçtır.

• Ekonomi tam çalışma seviyesinde dengeye kavuşunca telafi edici bütçe

yeniden denk bir bütçe olacaktır.

“Telafi edici bütçe açığı sınırlı bir bütçe açığıdır. Teorik alanda bu açığın ekonomideki işsizlere iş temin edecek, üretim kapasitesini tam randımanla kullanacak, önceden işletilen, fakat halen işletilmeyen doğal kaynakları tekrar işletmeye olanak sağlayacak kadar büyük olması gerekir”142_.

1.5.5. Yatırım Bütçesi

Her geçen gün devletin yapmış olduğu yatırımların artması ve bu yatırımların önem teşkil etmesi bütçeleme yapısında yeni bir olguyu ortaya çıkarmıştır. Yatırım bütçeleri, devlet bütçesindeki yatırım harcamalarının makro büyüklükler şeklinde saptanıp, sonra da bunu kamu hizmetleri arasında bölüştüren belgelerden oluşmaktadır143_{. Yatırım bütçesi tanım olarak, cari bütçeden ayrı, belirli bir kısım}

yatırım giderlerinin özel bazı gelirlerle karşılandığı bütçe şeklidir144_.

Az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerde yatırım harcamaları yeterli seviyelerde olmazken, gelişmiş ülkelerde yatırım harcamaları daha yüksek seviyelerdedir. Çünkü bu ülkelerde bütçe kaynakları sınırlı, kişi başına düşen gelir düşük ve tasarruflar çok azdır145. Bu nedenle, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kalkınmanın hızlanması ve tamamlanması için yatırım harcamalarının 140_{Tüğen, 2008: 25.} 141_{Türk, 1997: 348.} 142_{Türk, 1997: 352.} 143_{Edizdoğan, 2007: 157.} 144_{Eker, 2004: 234.} 145_{Tüğen, 2008: 113.}

arttırılması gerekir. Ekonominin tamamının üretim kapasitesi ancak yatırım harcamalarıyla sağlanabilir146_.

Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki farklı yöntem kullanılmaktadır. Birincisinde, sadece sosyal sabit sermayeyi artıran yatırım harcamaları diğerlerinden ayrılarak, bir bütçe içinde toplanarak uygulanır. İkincisinde ise, sosyal sabit sermayeyi artıran yatırım harcamaları yanında, bunların aşınması, bakım ve onarımı için harcanması gerekli paralar da yatırım bütçesi içine eklenir. Böylece, yeni yapılacak sabit sermaye yatırımı ile mevcut sabit sermayenin bakım ve onarımı için harcanacak paralar ve gerekirse modernizasyonu için yapılacak harcamalar da gösterilmektedir147_.

Yatırım bütçelerini finanse etmek amacıyla borçlanma yapmak mümkündür. Çünkü bütçenin normal kaynakları yetmeyebilir. Devletin üretkenliği artırıcı, verimli alanlara yapacağı yatırımların finansmanı için borçlanmaya başvurması, o borçlanmanın başarılı bir biçimde sonuçlanmasını sağlayacaktır148.