Merkezi Yönetim Bütçesi

Merkezi yönetim bütçesi, EK 2’de sunulan 5018 sayılı kanuna ekli I, II ve III sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşmaktadır. Bunlar, genel bütçeli kuruluşlar, özel bütçeli kuruluşlar ve düzenleyici ve denetleyici kuruluşların bütçeleri olmak üzere üç ana grupta toplanmıştır.

3.4.1.1. Genel Bütçe

Genel bütçe, devlet bütçesinin en büyük bölümünü oluşturmakta ve 5018 sayılı Kanunun 12. maddesinde, “Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanunun (I) sayılı cetvelinde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir” şeklinde tanımlanmaktadır. Daha açık ifade ile genel bütçe, EK 2’den de görüldüğü üzere yasama (TBMM), yargı (Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay ve Sayıştay) ve yürütme (Cumhurbaşkanlığı, başbakanlık, bakanlıklar, başbakanlık ve bazı bakanlıklara bağlı bağımsız bütçeli kuruluşlar) organları bütçelerinden oluşmaktadır432_{. 5018 sayılı}

432_{Batırel, 2004: 12.}

kanun ile oluşturulan genel bütçe tanımı ile 1050 sayılı kanunda yer alan genel bütçe tanımı arasında çok fazla bir değişiklik bulunmamaktadır. Genel bütçeye dahil kurumlar, temel kamu hizmetlerini yerine getiren, kendi gelirleri olmayan ve hizmet maliyetleri vergi gelirleri ile karşılanan kurumlardır. Genel bütçenin tek bir gelir cetveli vardır ve genel bütçeye ait tüm gelirler burada toplanmaktadır433.

Genel bütçeli idareler; tek bir tüzel kişiliğe sahip, aynı nakit idaresine tabi, kendilerine ait gelirleriyle mal varlıkları olmayan ve hazine birliği kapsamında olan daireleri kapsamı içine almaktadır434_.

3.4.1.2. Özel Bütçe

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 12. maddesine göre, özel bütçe “bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek

üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı Cetvel’de yer alan her bir kamu idaresinin bütçesi”dir (II sayılı Cetvel icin bkz. EK

2).

Özel bütçeli kuruluşlar, ayrı tüzel kişiliğe sahiptir. Mevzuatla, sosyal, bilimsel, teknik, kültür gibi alanlarda görevlendirilebilirler. Belli ölçüde özerkliğe sahiptirler. Kendilerine ait mal varlıkları ve kendi gelir kaynakları vardır ve nakit idarelerini kendileri yaparlar. Özel bütçeli idarelerin çoğunluğu, hazineden yardım alan yapıya sahip olduklarından genel bütçeyle olan ilişkileri, harcamalarıyla öz gelirleri arasındaki farkın hazine yardımıyla kapatılması şeklinde olur. Gelir fazlası veren özel bütçeli idarelerde bu ilişki tersine olmaktadır435_{. Özel bütçeli idareler,}

giderlerinin bir bölümünü kendi özel gelirleriyle karşılamaktadır. Ürettikleri mal veya hizmeti satmaları sonucu elde ettikleri hasılat özel gelirlerini oluşturmaktadır. Sosyal faydası özel faydasının üstünde olan eğitim, sağlık ve sosyal konut gibi

433_{Mutluer vd., 2006: 195.}

434_{Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005: 6.} 435_{Ataç, Moğol, 2006: 131.}

hizmetleri üretmek amacıyla kurulan özel bütçeli idarelerin, hizmetten yararlananlardan harç veya ücret adıyla elde ettikleri özel gelirleri, hizmetin özel fayda toplamına eşit olacağından, giderlerini karşılamak amacıyla, ürettikleri malın dış faydası nedeniyle genel bütçeden vergi gelirleri ile karşılanan hazine yardımı almaktadırlar436. Bunun yanında, sosyal maliyeti özel maliyetinin üstünde olan malları üretmek için kurulan özel bütçeli idarelerin, malı veya hizmeti tüketenlerden alacağı ücret veya fiat, mal ya da hizmetin özel maliyetinin üstünde ve sosyal maliyetine eşit olacağından, ek sosyal maliyet dolayısıyla elde ettikleri bu gelir fazlasını genel bütçeye aktaracaklardır. İlke olarak bu gelir fazlası devlet bütçesine gelir kaydedilerek söz konusu mal ve hizmetlerin ortaya çıkardığı sosyal maliyetleri karşılamada kullanılacaktır437_.

Özel bütçeli kuruluşların özelliklerini şöyle sıralayabiliriz:

1- Özel bütçeli kuruluşlar genelde yarı kamusal nitelikteki mal ve hizmetleri üretirler.

2- Özel bütçeli kuruluşlar özel kanunlarındaki hükümler saklı kalmak üzere 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine tabidir.

3- Özel bütçeli kuruluşların gelir fazlalıkları genel bütçeye aktarılır. Gelirlerinin giderleri karşılamaması durumunda gerekli ödenek hazine yardımı olarak özel bütçeli kuruluşlara verilir.

4- Bütçeleri genel bütçenin tabi olduğu esaslara göre hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve denetlenir.

5- Özel bütçeler uygulama sırasında ve uygulama dönemi bittikten sonra genel bütçenin tabi olduğu denetim esaslarına göre idari denetime, Sayıştay ve yasama denetimine konu olur438_.

6- Bir Bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak kurulurlar. 7- Kuruluş ve çalışma esasları özel kanunlarla düzenlenir.

436_{Batırel, 2004: 16.} 437_{Edizdoğan, 2007: 75.} 438_{Tüğen, 2008: 46, 50, 51.}

8- Özel bütçeli kurumlara özel gelirler tahsis edilerek, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilir.

9- Özel bütçeli kuruluşlar sosyal, bilimsel, teknik ve kültürel alanlarda kurulabilmektedir439_.

5018 Sayılı Kanun ile getirilen özel bütçe tanımı, 1050 sayılı Kanunda yer alan katma bütçe tanımından bazı yönlerden ayrılmaktadır. 1050 Sayılı Kanunun katma bütçe uygulamasında, kurumlar kendi öz gelirlerinin bir kısmını döner sermayeler, özel hesaplar ya da vakıf ve dernekler yoluyla katma bütçe dışına çıkarmışlardır. Yeni sistemde özel bütçeli kurumların her türlü gelirleri özel bütçe kapsamına dahil edilmektedir440_.

3.4.1.3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçesi

5018 sayılı Kanunun 12. maddesinde düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, “özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve

Kanunda (III) sayılı cetvelde gösterilen her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir” şeklinde tanımlanmaktadır (III sayılı Cetvel icin bkz. EK 2).

Bankacılık, telekomünikasyon, elektrik gibi ekonominin belli başlı sektörlerinin regülasyonu amacı ile kurulan düzenleyici ve denetleyici kurumlar tüm dünyada giderek yaygınlaşmaktadır. Gerçekten, son dönemlerde bu tür sektörleri veya piyasaları düzenleyen kurumların, idari ve mali özerklik sağlanarak siyasi etkiden uzak tutulması gerektiği ve bu kurumların belirli bir alanda yoğunlaşarak toplum sorunlarıyla yakından ilgilenme fırsatı bulacakları ve yapacakları hizmetlerle etkinliği ve verimliliği arttıracakları görüşü giderek yaygınlık kazanmış, birçok ülkede bu tür kurumlar kurulmuştur. Bu kurumlar, esas itibariyle klasik bakanlık yapılarının dışında kalarak bürokratik, idari ve mali kuralların dışında kalma imkanı da elde etmektedirler441_.

439_{Edizdoğan, 2007: 68.}

440_{Mutluer vd., 2006: 195,196.} 441_{Mutluer vd., 2006: 197,198.}

Türkiye’de bu sınıflamaya giren ilk kurum 1981 yılında kurulan Sermaye Piyasası Kuruludur. 1994’te Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ve Rekabet Kurumu, 1999’da Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 2000’de Telekomünikasyon Kurumu, 2001’de Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 2002’de Tütün, Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu ve Kamu İhale Kurumu oluşturulmuştur442. Adı geçen bu kurumların oluşturduğu düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçe tasarılarını Maliye Bakanlığı’nın aracılığı olmadan, doğrudan TBMM’ye sunarlar. Mali kontrol sistemlerini de 5018 sayılı Kanunun hükümlerine tabi olmaksızın kendi mevzuatlarına göre düzenlemektedirler443.

Ancak bu kurumların bağımsızlıkları yanında hesap verebilirlikleri de aynı derecede önemlidir. Bu nedenle bu kurumlar da merkezi yönetim bütçesinin bir unsurunu oluştururlar ve yasama, yargı ve idari denetime tabidirler. Anayasadan almış olduğu yetkiyle, Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulunun idari denetim alanı içinde düzenleyici ve denetleyici kurumlar da yer almaktadır. Bu kurumlar, idari denetim dışında, İdare Mahkemeleri ve Danıştay tarafından da yargısal denetime tabidirler. Bunu yanında mali denetim açısından da, iç denetim mekanizmaları yanında, 5018 sayılı Kanunun 68. maddesiyle 01.01.2006 tarihinden itibaren Sayıştayın dış denetimi kapsamına alınmışlardır444.