Bütçeleme Tekniği

Bütçeleme tekniklerini incelemeden önce, bütçede harcamaların sınıflandırma usullerine kısaca değinecek olursak, harcamaların sınıflandırılmasında uygulanan yöntemler; idari sınıflandırma, harcama kalemlerine göre sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma şeklindedir.

İlk olarak idari tasnifte kamu harcamaları, siyasi, idari ve teknik birimlere, diğer bir ifadeyle bakanlık, daireler ve bunların örgütsel birimlerine göre sınıflandırılmıştır. Örneğin Maliye Bakanlığı’nı ele alacak olursak bakanlık içinde Gelirler Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Hukuk Bürosu Müdürlüğü şekliyle bir tasnife gidilmesi gerekecektir249_.

İkinci olarak, harcama kalemlerine göre tasnifte, bütçede her bakanlık ya da daire için önerilen harcamalar, harcama kalemi başlıkları altında (bölümler olarak) madde madde sıralanır. Yani; bir bakanlık ya da dairenin harcamaları; o dairenin üstlendiği hizmeti yerine getirmesi için gerekli girdiler itibariyle sınıflandırılır (örneğin, ücretler, yolluklar, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş alımları gibi). Ödenek tahisisi de buna göre yapılır. Harcama ile ne elde edileceği yani harcamanın ne için yapıldığı, o harcama ile hangi faaliyetin gerçekleştirileceği ya da hangi çıktının üretileceği dikkate alınmaz. Önemli olan harcama miktarı ve tahsis edildiği yere harcanmasıdır250.

Üçüncü olarak fonksiyonel tasnifte ise kamu harcamaları, savunma, adalet, sağlık, eğitim, ulaştırma gibi ana hizmetler ya da fonksiyonlar itibariyle gruplandırılır. Uygulamada ise her bir bakanlık ya da dairenin üstlendiği hizmeti yerine getirmesi için çeşitli hizmet programları uygulamaya konur. Böylece fonksiyonel sınıflandırmada kamu harcamaları, her bir bakanlık ya da daire içinde bu

249_{Aksoy, 1993: 64.}

hizmet programları itibariyle dağıtılır. Bu sınıflandırmada, hizmeti yapan birimler ve idari teşkilatın örgüt yapısı ikinci planda kalır251:

Maliye Bakanlığı → genel yönetim ve destek hizmetleri (program) devlet gelirlerine ilişkin hizmetler (program) devlet muhasebe hizmetleri (program)

Son olarak ekonomik tasnifte ise kamu harcamaları, cari, yatırım ve transfer harcamaları olarak üçe ayrılır.

Klasik bütçele sistemindeki sınıflandırmada harcamalar önce idari tasnife tabi tutulur. Yani bakanlık, genel müdürlük ve daireler itibariyle dağıtılır. Sonra her bir bakanlık ya da daire içinde harcama kalemleri itibariyle sınıflandırılır. Harcama kalemlerine göre sınıflandırma, klasik bütçenin temel özelliğidir. Bu tür bütçelemede, amaç → hizmet → harcama ilişkisi yoktur. Kamu idari birimlerine o dönem içinde faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli girdilere göre bunların maliyeti esas alınarak ödenek tahsis edilir (personel giderleri, hizmet alımları, malzeme ve demirbaş alımları gibi). Bu giderlerin ya da ödeneklerin miktarı önemlidir252_.

Bunun dışında, bu giderlerle nihai olarak ne yapılacak, yani bu giderlerle alınan hizmet ya da malzeme ne için alınıyor, personel ne yapacak, malzeme ne için kullanılacak, bunlar üzerinde durulmaz. Belirli gruplara yönelik yıllardır uygulanan belirli hizmet programları vardır. Neticede, harcamacı birim bu geleneksel işlevi yerine getirecektir. Yani o dönem içinde üretebildiği kadar mal ya da hizmet üretecektir. Denetim açısından önemli olan, harcama için verilen ödenek sınırının yıl içinde aşılıp aşılmadığı, harcamaların kurallara uygun yapılıp yapılmadığı ya da ödeneğin tahsis edildiği harcama kalemi için harcanıp harcanmadığıdır. Yani tamamıyla yasal denetime yöneliktir. Dolayısıyla bütçede; tahsis edilen ödenekle ne

251_{Feyzioğlu, 1984: 189.} 252_{Aksoy, 1993: 68.}

kadar mal ve hizmet üretiminin gerçekleşeceğini ve bunun maliyetini görmek mümkün değildir. Böylece etkinlik denetimi yapmak da olanaksızdır253_.

Türkiye’de klasik bütçeleme tekniğine dayalı bütçe sınıflandırmasında, her bakanlık ya da daire için; harcamalar, sırası ile harcama başlıkları ya da programlar (bölümler), alt programlar (kesimler), ödenek türü (ekonomik ayrıma göre cari, yatırım ve transfer harcamaları), maddeler (faaliyet-projeler) ve harcama kalemleri itibariyle sınıflandırılır. Harcama kalemleri toplamı o birimin toplam harcama tutarını verir. Bütçe Mecliste onaylanırken hem bir bütün olarak hem de harcama başlıkları yani programlar (bölümler) itibariyle onaylanır. Böylece bir bölüme verilen ödenek yasal dayanak olmaksızın başka bir bölüme aktarılamaz. Yeni yılın bütçesi hazırlanırken de bir önceki yılın harcama rakamları alınır, bu rakamlar enflasyon oranı ve kamu gelirlerinde beklenen artışa göre arttırılır ve yeni yılın harcama rakamları bulunur254_.

Klasik bütçe sisteminde kamu harcamaları hizmetler esas alınarak sınıflandırılmadığı için, çeşitli hizmetlerin ve hizmet programlarının maliyet ve çıktıları bütçede ortaya konulamaz. Ayrıca alternatif hizmet programlarının oluşturulması, bunların çıktı ve maliyetlerinin karşılaştırılması da söz konusu değildir. Genellikle bir defa uygulamaya konulan belirli gruplara yönelik hizmet programları senelerce sürer. Bu programların gerçekten yöneldikleri gruba faydalı olup olmadığı ise maliyet ve çıktıları ortaya konulmadığı için bilinemez. Sonuçta, bütçede bir harcama için verilen ödenekle ne kadar hizmet üretilmiş, verilen ödenek etkin bir biçimde mi kullanılmış, yani hizmetler en düşük maliyetle mi üretilmiş bilinemez. Böylece etkinlik denetimi yapılamaz255_.

Klasik bütçe uzun bir geçmişe ve geniş bir uygulama alanına sahip olmasına karşın zaman içinde ortaya çıkan gelişmeler karşısında yetersiz kalmış, değişen

253_{Feyzioğlu, 1984: 179} 254_{Feyzioğlu, 1984: 180.} 255_{Aksoy, 1993: 70.}

koşullara uyamadığı için ciddi eleştirilere hedef olmuştur. Klasik bütçenin uygulamada karşılaştığı sorunlar ve eksiklikler, sonuçta bütçeleme tekniğinde yeni arayışlara yol açmış, bu çerçevede performans bütçe, program bütçe gibi modern bütçeleme teknikleri geliştirilmiştir.

Ülkemizde de klasik bütçeden modern bütçeleme tekniklerine geçiş yönünde çalışmalar 1968 yılından sonra Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde başlatılmıştır. Bütçe Reformu diye isimlendirilen bu çalışmalar, o yıllarda Amerika Birleşik Devletlerinde uygulaması yapılan "Program ve Performans Bütçe Sistemi" esas alınarak "Bütçe Reform Grubu" tarafından gerçekleştirilmiştir. 1970 yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde yeni bütçeleme anlayışının ismi "program bütçe" olarak ifade edilmeye başlanmış ve program bütçenin gayesi; ödenekler ile hizmetler arasında daha açık bir ilişki kurarak bütçenin daha etken olmasını sağlamak olarak belirtilmiştir256_.

Program bütçe, bir hizmeti (amacı – fonksiyonu - işlevi) sunmaya yönelik çeşitli hizmet programlarının belirlenmesi, alternatif hizmet programları arasında bu amaçla seçim yapılmasıyla ilgilidir. Dolayısıyla üst kademe yöneticilerin sorumluluğundadır. Program bütçede amaç, en çok fayda-çıktı sağlayan hizmet programının seçilerek uygulanmasını sağlamaktır. Böylece her bir hizmete ilişkin en yüksek faydayı sağlayan hizmet programlarının uygulanması, hizmetin toplam faydasını da en yüksek seviyeye çıkaracaktır257_.

Özetle, program bütçe vasıtası ile topluma en faydalı kamu hizmetlerinin öncelik sırasına içinde ve bir plan dahilinde sunulması hedeflenir. Bu açıdan program bütçe, bir yıldan uzun bir süreye ilişkin tahminleri kapsar ve plan-bütçe ilişkisinin kurulmasına olanak verir. Şöyle ki, bütçe ile bir yıla ilişkin tahminler yapılırken, uygulanacak programların sonraki dönemlerdeki gelişimi yani çıktıları da dikkate

256_{Coşkun, 2000: 150.} 257_{Coşkun, 2000: 151.}

alınır. Program bütçe sisteminde önce devletin işlevleri belirlenir. Sonra her işlev aşama aşama somutlaştırılır258_:

İşlev ____ program ____ alt program ____ faaliyet ____ madde İdarenin, ilgili mali yıl içinde yapacağı hizmetler, programlar dahilinde fonksiyonel esaslara göre sınıflandırılır. Her bir programda ilgili mali yılda gerçekleştirilecek hizmetin maliyetine giren ödenekler cari, yatırım ve transfer harcamaları adı altında gösterilir (Ekonomik sınıflandırma; (1) Cari, (2) Yatırım ve (3) Transfer şeklinde programlara dağıtılmıştır). Program bütçenin fonksiyonel sınıflandırma esasına dayanması ve hizmeti esas alması çıktı esaslı bütçeleme yapılmasını sağlar. Program bütçe, çıktılara göre sınıflandırma yapar ve sonuçların gerçekleşip gerçekleşmediğinin analiz edilmesine olanak sağlar259. Sistemde fonksiyonel sınıflandırmaya göre gruplandırılan hizmetleri başarmak için çeşitli programlar hazırlanmakta ve ne tür programın yürütüleceği öncelikle tespit edilmektedir. Örneğin tespit edilen program kişisel sağlık hizmetleri olsun. Belirlenen bu hizmetin hangi gruplara yapılacağı ise programın altında oluşturulan birden fazla alt-programda gösterilir. Alt-programların nasıl gerçekleştirileceği faaliyetlerde ortaya konulmakta ve bu faaliyetlerin ne şekilde yürütüleceği belirlenmektedir. Sistemde tümden gelim tekniği ile önce ana hizmetler tespit edilmekte, ardından bu hizmetlerin hangi şekilde gerçekleştirileceğini belirleyen maddelere yer verilmektedir260_.

258_{Coşkun, 2000: 152.}

259_{Tüğen, 2008: 176.} 260_{Coşkun, 2000: 152.}

Tablo 5: Program Bütçe Sisteminde Program Sınıflaması

Program (Ne yapılacak)………Kişisel Sağlık Hizmeti

Alt Program (Kime Yapılacak) ……….. Çocuk - Yaşlı - Ana Sağlığı Sağlığı Sağlığı

Faaliyet (Nasıl Yapılacak) ………..….Maddi Yardımlar

Madde (Ne ile Yapılacak) ………..… Ücretsiz - Sağlık Muayene Eğitimi

Kaynak: Şerafettin Aksoy, Kamu Bütçesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1993, s. 80.

Görüldüğü program bütçede idari teşkilatın yapısı ya da harcamayı yapacak olan idari birim ikinci plandadır. Program bütçede en faydalı hizmetlerin ve dolayısıyla hizmet programlarının seçimi ve gerçekleştirilmesi amaçlandığına göre; alternatif hizmet programlarının faydalarının- çıktılarının belirlenmesi ve programlar arasında karşılaştırma yapılması gerekir. Birim maliyetlerin hesaplanması gerekli değildir261.

Türkiye’de 1973-2003 yılları arasında uygulanan program bütçe, ilk yıllarında Türk kamu yönetimi ve siyasi organlar üzerinde büyük ilgi uyandırmış ve sorunlara çözümler aranmıştır. Devlet idaresinde o yıllara kadar olmayan kaynak- amaç ilişkisi, ileriki yılların hizmet projeksiyonlarını gösteren programlar, bütçe-plan ilişkisi, hizmete göre ödenek ayrılması, yöneticilerin yaptıkları veya yapacakları hizmetlere daha farklı açıdan bakmalarının sağlanması gibi hususlar program bütçenin ilk yıllarında başarılan konular olmuştur. Ancak daha sonra ülkemizde 1973

yılından beri program bütçe adı altında klasik bütçe esasları devam ettirilmiştir. Sadece bütçe sınıflandırılmasında bir değişiklik, yani şekil değişikliği yapılmıştır262_.

Türkiye’de bütçe sisteminde reform olarak değerlendirilen Program Bütçe Sistemi ve bu sistemin bir türlü hayata geçirilemeyen bir unsuru olan fonksiyonel sınıflandırma uygulaması eksikliğini gidermek amacıyla en son yapılan bütçe reformu ile analitik bütçe uygulamasına geçilmiştir.