Performans Esaslı Bütçeleme

Son yıllarda özellikle OECD ülkelerinde yapılan reformlarda kamu harcamaları kısılmakta, bütçe açıkları daraltılmakta, kamu borçları

371_{Yılmaz, 1999: 2.}

sınırlandırılmakta, kaynak dağılımında etkinlik gözetilmekte ve performansa odaklanılmaktadır372_.

Kamu yönetiminde, sunulacak hizmetlerin kalitesini artırılabilmenin en önemli koşullarından birisi de kamu kaynaklarının etkin kullanılmasıdır. Geleneksel kamu yönetiminin uygulandığı süreçte; kamu hizmet kalitesinin düşüklüğü, kamu kaynaklarının israf edilmesi, bütçede harcama disiplininin bozulması ve çeşitli yolsuzlukların ortaya çıkması gibi sorunlar oluşmuş ve ülkeler kamu yönetim anlayışı yönünden yeni arayışlara yöneltmiştir. Son yıllarda dünyada küreselleşmenin genişlemesi neticesinde, uluslararası ilişkiler ve beraberinde çeşitli alanlarda uluslararası etkileşimler giderek artmıştır373_{. Bu çerçevede pek çok ülke yeni kamu}

yönetimi anlayışı kapsamında; performans yönetimi, mali yerelleşme, piyasa odaklı kamu yönetim anlayışı gibi bir dizi yeni uygulamayı hayata geçirmek amacıyla çalışmalar yapmıştır. Bunlardan biri de modern bir bütçeleme sistemi olan “Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi”dir. Yeni bütçeleme sisteminin ilk uygulamaları öncelikle Anglo-Sakson ve Kıt’a Avrupa’sına dahil gelişmiş ülkelerde başlamış ve daha sonra pek çok ülkede bu yönde düzenlemelere gidilmiştir374_.

Performans esaslı bütçeleme sistemi, kamu kurumlarının temel fonksiyonlarını ve bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını inceleyen ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir375_.

Performans esaslı bütçelemenin ilk uygulamaları daha çok verimli ve yüksek kaliteli kamu hizmetlerini ve dolayısıyla genel olarak üretkenliği arttırmayı

372_{Baş, 2005: 3.}

373_{Kâmil Tüğen, Haluk Egeli, Ahmet Öze, (2007): “Gelişmiş Ülkelerde Performans Esaslı Bütçeleme}

Sistemine Yönelik Reform Arayışları ve Bütçe Uygulamaları”, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44 Sayı: 509, s. 36.

374_{Tüğen vd., 2007: 37.} 375_{Mutluer vd., 2006: 143.}

amaçlamıştır. En önemli özelliği de bütçelerde girdilerden çok nihai hedeflere önem vermesidir. Örneğin, eğitimde hedef öğretmen sayısını arttırmak değil, sınıflarda verilen eğitimin üretken ve verimli olmasını sağlamaktır. Aynı yaklaşım, sağlıkta hastanelerde bekleme süresini kısaltmaya, adalet kurumlarında da hızlı karar vermeye yönelik hedefleri içeren uygulamalarda da görülmektedir376.

Ülkemizde, dünyadaki gelişmelere ayak uydurabilmek, kamu mali yönetiminde yeniden yapılanmayı sağlamak ve AB’ye mali uyumun sağlanması amacıyla 1973 yılında program esaslı bütçeleme sistemine geçilmiştir. Bununla birlikte, kamu bütçe sistemimiz, genel nitelikleriyle klasik bütçe sisteminin temel prensiplerine dayanmaya ve bu sistemin taşıdığı aksaklıkları da (plan-program, program-bütçe ve plan-bütçe ilişkisinin kurulamamış olması, program amaçlarının net olarak belirlenememesi, harcama denetiminin yetersizliği, ödenek belirlemedeki yetersizlikler, Maliye Bakanlığı ile harcamacı birimler arasındaki ilişkilerin yetersizliği gibi) barındırmaya devam etmiştir377_.

Son dönemlerde önemi daha da artan ve Türkiye’de gerçek anlamda performans esaslı bütçeleme sistemine geçmeyi artık zorunlu hale getiren başlıca nedenler şu şekilde sıralanabilir378_:

• Program bütçe sisteminin başarılı şekilde uygulanamaması, • Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın yapılmaması,

• Bütçelerle kamu kuruluşlarının hedef ve politikaları arasında uyumun

sağlanamaması,

• Kamu kuruluşlarının stratejik kararlar alamaması, • Bütçe denetiminin hukuki ağırlıklı olması,

• Kamu hesaplarının yeterince saydam ve hesap verebilirliğe elverişli

olmaması,

376_{Hakan R. Özyıldız, (2000): “Kamu Harcama Politikalarının Denetlenmesi ve Performansa Dayalı}

Bütçe”, Hazine Dergisi, Ocak, Sayı: 13: s. 80.

377_{Demircan, 2006: 54.} 378_{Tüğen, 2008: 186, 187.}

• Kamu idarelerinin standart bir muhasebe sistemi uygulamamaları, • Bütçede israf ve savurganlıkların önlenememesi,

• Harcamacı kuruluşlara kaynak kullanımında fazla yetki verilmemesi, • Bütçenin çok yıllı bir sistemle hazırlanmaması.

Sonuçta, Türkiye’de 5018 sayılı Kanun ile kamu mali yönetiminde mali disiplin, hesap verebilirlik ve mali saydamlık hedefleri doğrultusunda kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir379_{. Kanunun 9. maddesi, stratejik planlama ve}

performans esaslı bütçeleme başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre, kamu idareleri stratejik plan hazırlamak ve bütçelerini de bu planda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak oluşturmak zorundadırlar. Bu kapsamda 5018 sayılı Kanun, bütün idarelerin performans esaslı bütçelemeye geçişini öngörmektedir.

Bu yöndeki çalışmalara kaynak oluşturmak amacıyla da, DPT Müsteşarlığı Stratejik Planlama Kılavuzu, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü de Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi çıkarmıştır. Performans esaslı bütçeleme sistemiyle;

• Hükümet politikalarının bütçelere yansıması sağlanmakta,

• Kurumlara yapılacak kaynak tahsisleri makro-ekonomik durum dikkate

alınarak önceden belirlenmekte,

• Orta vadeli programın bütçe ile ilişkisi kurulmakta,

• Kalkınma planları, programlar ve ilgili mevzuata dikkate alınarak kamu

idarelerine stratejik plan yapma zorunluluğu getirilmekte,

• Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerden yola çıkarak yıllık

performans programlarının hazırlanması öngörülmekte,

• Performans programları ile bütçe teklifleri arasında ilişki kurulmakta,

379_{Mutluer vd., 2006: 143.}

• Performans denetimi için gerekli bilgi tabanı oluşturulmaktadır.

Performans esaslı bütçeleme sistemi, klasik bütçe sisteminden oldukça farklıdır. Bilindiği gibi klasik bütçe sisteminin temeli girdilerin kontrolü olup, sistem çıktı ile sonuçların ölçülmesine yönelik unsurlara ve analizlere yer vermemektedir. Bunun aksine performans esaslı bütçeleme sistemi, girdilerin belirlenmesinde yöneticilere genişletilmiş esneklik sağlamakta ve tüm dikkatini çıktı ile sonuçların ölçülmesine vermektedir. Böylece bu iki sistemin birbirine taban tabana zıt olduğunu ifade etmek mümkün olup, performansın ölçülmesinde geleneksel bütçe sisteminin uygulanmasının bir sonuç vermeyeceği açıktır380_.

Tablo 11’de Türkiye’de 1050 sayılı kanun döneminde uygulanan klasik bütçeleme anlayışı ile performans esaslı bütçeleme anlayışı arasındaki temel farklılıklar verilmiştir.

Klasik bütçe tekniklerinden farklı olarak performansa dayalı bütçe orta vadeli harcama planlarını içermektedir. Bu sayede gerek yasama ve yürütme gerekse idare orta vadeli hedeflerden haberdar olmakta ve harcamaların denetlenmesi kolaylaşmaktadır. İdare, çalışmalarında daha uzun dönemli perspektifleri esas alabilmekte ve kendisinden beklenenleri daha kolay yerine getirebilmektedir. Kamu harcama politikaları genel olarak uzun dönemli uygulamalar oldukları için bir yıl gibi kısa sürede arzulanan hedeflere ulaşılması zordur. Bu yüzden, performans bütçe uygulamasında uzun dönemler esas alınmaktadır. Fakat yine bu sistemde yıllık bütçeler, genel hedeflere ulaşmada ara aşamaları içermektedir381.

380_{Ahmet Özen, (2008): Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiyede Uygulanabilirliği, Maliye}

Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ankara: s. 36, 37

Tablo 11: Klasik Bütçeleme Anlayışı İle Performans Esaslı Bütçeleme Anlayışı

Arasındaki Temel Farklılıklar

MODERN BÜTÇE GELENEKSEL BÜTÇE

Orta vadeli Yıllık

Sonuç esaslı Girdi esaslı

Fonksiyon esaslı İdari birim esaslı

Mali saydamlık var Mali saydamlık yok

Faaliyetler hedeflerle ilişkilendirilmiştir Faaliyetler hedeflerle ilişkilendirilmemiştir Analiz yapmak kolaydır Analiz yapmak güçtür

Dinamiktir Durağandır

Performans denetimine imkan sağlar Performans denetimine imkan sağlamaz

Sonuç kontrolü Girdi kontrolü

Mesut ZEKİOĞLU (2009), “Reform of Budget in Public Financial Management Reorganization: The Case of Turkey”, International Business Administration Symposium, Karvina: Silesian University in Opava, 26-27 April’den uyarlanmıstır.

Performans esaslı bütçeleme, idarelerde politika oluşturma kapasitesinin güçlendirilmesi, uzun vadeli hedeflere dayalı yönetim anlayışının geliştirilmesi, çıktı ve sonuçlara yani performansa odaklanma ve saydamlık, hesap verme sorumluluğu ve katılımcılık anlayışının benimsenmesi bakımından uluslararası uygulamada geniş destek bulmaktadır382. Gerçekten, Özyıldız (2000)’in belirttiği gibi performansa dayalı bütçe uygulamasının, her şey bittikten sonra müdahale eden, teftişçi kamu yönetimi anlayışından, uygulayıcılara yön veren, liderlik vasıfları gelişmiş ve kamu oyuna her aşamada hesap verme sorumluluğunu temel ilke edinmiş bir yönetim anlayışına geçişi kolaylaştıracağı söylenebilir383.