Muhasebe Sisteminin Yetersizliği

Türkiye'de Cumhuriyetin ilanı ile birlikte Osmanlı mali mevzuatında değişikliğe gidilmesi öngörülmüş ve 1927 tarihli ve 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanunu” (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçeye ilişkin temel ilkeler ortaya konulmuş ve ilgili yönetmeliklerde de revizyona gidilmiştir345_.

1925 yılında muhasebe sisteminde değişiklik yapılarak, Amerikan usulüne (defteri kebirli yevmiye) benzer bir sistem kabul edilmişse de, 1928 yılında yürürlüğe giren “Hazine Usulü Hesabiyesine Dair Talimatname” ile hesapların sayısı azaltılmış, bütçe gelirleri ve giderlerinin tahakkukuna ait hesaplar kaldırılmış, kayıtların çift taraflı kayıt usulü ile kontrolü yerine yardımcı defterlerle kontrolü yoluna gidilmiştir. Ancak, bu muhasebe sistemi gelir ve gider tahakkuklarını ve Hazinenin gerçek durumunu göstermemesi, hesaplarının tam bir kontrolünün sağlanamaması üzerine değiştirilerek 1948 yılından itibaren Devlet Muhasebesi Genel ile Devlet Muhasebesi Muamelet Yönetmelikleri yürürlüğe konulmuştur346. 1928 tarihli Talimatnamedeki tasnif yevmiyesi yerine, föy volan halinde “Yevmiye Defteri” uygulamasına geçilmiş ve yardımcı defterlerde değişiklikler yapılmıştır. Bu yönetmeliklerde, başlıcaları 1.5.1953, 23.5.1974, 31.5.1974, 13.1.1975, 19.12.1977, 22.6.1981, 3.3.1986, 20.8.1986, 2.1.1987, 30.12.1987 ve 27.1.1989 tarihlerinde olmak üzere bazı değişiklikler ve ilaveler yapılmış, hesap sayısı artırılmış, taahhüt ve tahakkuk hesaplarına yer verilmiş ve nazım hesapların sayısı artırılmıştır. Ardından her iki yönetmelik birleştirilmiş, 1.1.1990 tarihinden itibaren “Devlet Muhasebesi Yönetmeliği” adı altında yürürlüğe girmiştir347_.

Türkiyede 1050 sayılı Kanun uygulamasına göre genel ve katma bütçeye dahil dairelerde aslen bütçe uygulama sonuçlarının kaydı ve raporlanmasını amaçlayan yapısal olarak biraz muhasebe mantığının dışında bir muhasebe sistemi

345_{Mahmut S. Güler, Miraç Gülçiçek: “Ülkemizde Devlet Muhasebesinin Tarihi Gelişimi”, Kamu}

Hesaplarına Uzman Bakış, Sayı:1, s. 69,70. http://www.demud.org.tr/dergi_sayi1.html

346_{Erkan Karaaslan, (2004): “Ülkemizde Devlet Muhasebesinin Serüveni”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 54,}

s. 46.

oluşturulmuştu. Daha sonra Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği yürürlüğe girince, bütçe uygulama sonuçlarını kaydeden yani nakit esaslı muhasebe sistemine ilave olarak, nakit esasında yer almayan emanetler ile nakit doğurmayan borçlar, iştirakler, ikrazlar, bütçe dışı sermaye oluşumları gibi varlıklar ve gelir tahakkuklarının kaydı da muhasebe sistemine dahil edilmeye başlamıştır348. Bilindiği gibi nakit esasında tüm hesaplar 31 Aralık tarihi itibariyle kapatılmaktadır. Ancak yönetmelikten sonra hesaplar bu tarihte kapatılmamış, geçmiş yılın hesaplarının tamamlanabilmesi için bir ay süreyle açık tutulmuştur. Görüldüğü gibi geçmiş uygulama ne tam olarak nakit esasına ne de tahakkuk esasına dayanan bir muhasebe sistemidir. Uygulama uyarlanmış nakit esası ile uyarlanmış tahakkuk esası arasında bir sistem olarak karşımıza çıkmaktadır349_.

Ülkemizde 2003 yılı öncesine kadar uygulanan bu sisteme yöneltilen eleştiriler şu şekildedir350_;

• Devlet muhasebe sistemi sadece bütçeye odaklandığından, yanlız bütçe

işlemleri muhasebeleştirilmekte, bütçe dışında kalan kamu faaliyetleri izlenmemektedir.

• Mevcut muhasebe sistemi nakit esasına dayanmaktadır. Nakit esasına

dayanan muhasebe sisteminde devletin varlıkları ve sorumlulukları ile ilgili bilgiler tam ve zamanında kayıt altına alınamamaktadır. Bu durum, mali raporlama açısından önem taşıyan pek çok bilginin kaydedilememesine ve kaybolmasına neden olmaktadır.

• Devlet muhasebe sistemi kapsam itibariyle dardır. Devlet Muhasebesi

Yönetmeliği genel bütçeli daireler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli idareleri kapsamaktadır. Oysa, kamu kesiminde belediyeler, özel idareler, fonlar, sosyal güvenlik kuruluşları gibi ellerinde mali kaynak tutan ve kullanan kurumlar da bulunmaktadır. Bunları dışarıda bırakarak elde edilen veriler, milli ekonominin planlanmasında ve ekonomi

348_{Lamba, 2006: 132.} 349_{Lamba, 2006: 133.}

politikalarının hazırlanıp uygulanmasında yeterli değildir. Ayrıca devletin maddi duran varlıklarının muhasebe dışı bırakılması, bunlara yapılan harcamaların yapıldığı yıl bütçesine gider yazılmasını gerektirmektedir. Ancak bir bütçe yılında yapılan bir bina gelecek bütçe yıllarında da kullanılmaktadır. Bunun maliyetinin sadece yapıldığı yıl bütçesinde gösterilmesi doğru bütçe uygulama ve faaliyet sonuçlarına ulaşılmasını engellemektedir. Bu ise yıllar itibariyle muhasebe sisteminden elde edilen verilerin gerçek durumu yansıtmaması sonucunu doğurmaktadır.

• Kamuda muhasebe birliği yoktur. Mevcut muhasebe sistemi genel bütçeli

idareler ile katma bütçeli kuruluşları kapsadığından, bunların dışındaki kurumlar kendi özel muhasebe sistemlerini oluşturmuştur. Bu çoklu yapı nedeniyle, kamu kesiminin tamamında hesapların konsolidasyonu mümkün olmamaktadır.

• Mevcut muhasebe sisteminde hesaplar sistemli bir kodlamaya sahip değildir

ve zaman ayırıcı hesaplar yoktur. Hesaplar niteliklerine göre sınıflandırılmıştır. Hesapların nitelikleri ve taşıdıkları anlamlar sadece bu konuda uzmanlaşmış kişiler tarafından anlaşılabilmektedir. Bu nedenle mevcut muhasebe sisteminden tüm kullanıcıların anlayabileceği ve yorumlayabileceği mali raporlar ve bilgiler üretilememekte ve devlet muhasebesi bir uzmanlık alanı olarak kalmaya devam etmektedir.

• Süreklilik temel muhasebe ilkelerinden birisidir. Mevcut muhasebe

sisteminde faaliyet ve bütçe uygulamaları ait oldukları yılda kalmakta, devletin likit değerleri olan varlıkları, borçları ve alacakları gibi değerler yeni mali yıla aktarılmamaktadır. Devletin faaliyet ve bütçe uygulamasının sonuçları ileriki yıllara taşınamamaktadır. Bu da mevcut devlet muhasebesinin sürekliliğini ve bu muhasebeden üretilen raporların karşılaştırılabilir olma özelliğini ortadan kaldırmaktadır.

• Devlet muhasebe sistemi yeteri kadar detay göstermemektedir. Gerek

kodlama sistemi ve gerekse tam otomasyona geçilmemiş olmasından dolayı mevcut muhasebe sistemi detaylı bilgi üretmeye elverişli değildir. Hesaplar alt hesaplara ayrılmadığından, bir hesabın içindeki farklı ve ayrıntılı bilgiler

ayrıştırılamamakta ve muhasebe sistemi tarafından gösterilip raporlanamamaktadır.

• Devlet muhasebe sistemi bu hali ile raporlamaya ve sonuç üretmeye elverişli

değildir. Mevcut sistem yukarıda belirtilen sorunlar nedeniyle, genel ve katma bütçelere ait işlemleri kavramakta ve sadece bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin, muhasebe dışı işlemlerle hazırlanabilen cetveller şeklinde bilgiler üretebilmekte, kamu kesimini kapsayan mali raporlar düzenleyememektedir.

• Devletin bütçe uygulama sonuçlarının hesabını verdiği hazine genel hesabı ve

kesin hesap kanunu da benzer şekilde mali rapor özelliği taşımadığı gibi, plan bütçe komisyonunda ve genel kurulda yeni mali yıl bütçesi ile birlikte görüşüldüğünden yaklaşık on beş dakika içinde oylanarak kabul edilmekte ve böylelikle etkinliğini tamamen kaybetmektedir.

• Hesap planında kullanılan pek çok hesap, muhasebe anlamında özelliğini

yitirmiş, niteliği itibariyle farklı işlemler aynı hesaplara kaydedilir olmuştur. Özellikle borç hesaplarında oluşan bu durumun nedenleri, devlet borçlarının bir kısmının bütçe dışında izlenmesi ve gelişen borçlanma enstrümanlarının getirdiği muhasebe ihtiyaçlarına nakit esaslı bir muhasebenin cevap verememesidir.

• Bu muhasebe sisteminde devletin mal varlığı kavranamamakta ve

raporlanamamaktadır.

• Yarı mali nitelikteki işlemlerin çoğu muhasebe sisteminin dışında

gerçekleşmekte, sistemin kaydettikleri ise hesapların niteliklerine uygun kullanılmaması sonucunda oluşan torba hesapların içinde kaybolmakta, sonuçta da yarı mali nitelikteki işlemler raporlanamamaktadır.

• Devletin mali işlemlerinin kaydedildiği ve dolayısıyla mali raporların

üretildiği bu muhasebe sistemi girişilen taahhütleri kaydetmediği, nakit yaratmayan akımları nakit yaratan akımlardan ayıramadığı, bekleyen harcamaları gösteremediği için ödenek ve nakit projeksiyonları yapılmasına uygun değildir.

• Bütçe uygulanmasının muhasebesi ve hem yerel düzeyde hem de merkezi

yürütülmektedir. Sınırlı düzeyde kullanılan bilgisayar sistemleri de tam otomasyon özelliğine sahip değildir. Bilgisayar sisteminde üretilen bilgilerin konsolidasyonunda yine elle bilgi girişi ve kontroller yapılması gerekmektedir. Bu da bilginin doğruluğunu ve hızını olumsuz yönde etkilemektedir. Merkezi raporlamanın temelini oluşturan Kamu Hesapları Bülteni ait olduğu ayın 1’inde gerçekleşen bir işlemi 50 gün sonra raporlamaktadır.

• Yönetici doğru kararlar alabilmek için bilgiye en kısa sürede ulaşabilmelidir.

İyi ve etkin bir yönetim için 50 gün gecikme ile sağlanan enformasyon yeterli değildir.