Fon Bütçeleri

Türkiye’de fon kavramı üzerinde tanım birliği sağlanamamıştır. Fonlara yönelik bir kavramın oluşturulamamasının nedenlerine baktığımızda birincisi, Türkiye’de kamu ekonomisi bürokrasinin 1980’lerde çığ gibi yağan fon mevzuatına hazırlıksız yakalanmasıdır. İkinci neden, 1980’li yılların siyasal yönetimlerinin sıkı tanımlara yatkın olmayan yönetim anlayışıdır. Üçüncüsü ise, tüm fonları kapsayan bir koordinasyon biriminin tüm dönem boyunca oluşturulmamış bulunmasıdır218_.

Hatta 1980 öncesi dönemde fonların özellikleri ve işleyişleri ile kamu maliyesindeki yeri hakkında tam bir bilgi bulunmamaktaydı. Sayıştay’ın 11.07.1969 tarih ve 3388 sayılı Genel Kurul Kararı’nda da bu konuya yer verilmiş ve fonların mali literatürümüze yeni girmiş olduğu ve bu konuda sadece fonlara yönelik yapılan veya diğer mali konular arasında yer verilen bir çalışmanın mevcut olmadığı, fon kelimesinin Türkçe sözlük ve ansiklopedilerde dahi bulunmadığı belirtilmiştir219_.

Fakat yine de bir tanımlama yapmamız gerekirse fonları şu şekilde tanımlayabiliriz:

“Fonlar, belli bir amaca yönelik, özel kanun ve kararlar ile kurulan, kamu

harcamalarına yönelik bütçe esaslarına tabi olmayan, kaynakları belirtilmiş ve kullanımları kolay ve kar amacı gütmeyen bütçe çeşididir”220_{. Çeşitli hizmetlerde}

hızlı karar almak ve uygulamak amacıyla gerekli olanakları hazır bulundurmak, gereken yatırımların hızlı bir şekilde yapılmasını sağlamak ya da uzun vadeli yatırımların sürekliliğini sağlamak amacıyla kurulan fonlar, yıllık bütçeler ile ödeneklerin sınırlı işlemlerinden ve ağır formalitelerden kurtulmanın bir yolu olarak görülmüştür221.

Ülkemizde uygulanan fon sistemine ait, Anayasamızda ve 1050 sayılı Kanun’da ayrı bir hüküm bulunmamaktadır. 1050 sayılı Kanunda katma bütçe, özel bütçe ve döner sermaye işletmelerine değinildiği halde fonlarla ilgili bir hüküm bulunmamaktadır.

218_{Oğuz Oyan, Ali Rıza Aydın, (1991): Türkiye’de Maliye ve Fon Politikaları Alternatif Yönelişler,}

Adım Yayıncılık, Ankara: s. 112.

219_{Mehmet Kağan Saygılı, (2002): Türkiye’de Kamu Fonu Uygulaması, Yayın No: DPT:2631,}

Ankara: s.30 (DPT Uzmanlık Tezi).

220_{Akça, 1998: 44.} 221_{Erginay, 2003: 190.}

Bu nedenle, fonların yasal dayanağı özel yasalar ya da bütçe yasası hükümleri ile sağlanmaktadır. Fonlar mali yapıları itibariyle iki ana guruba ayrılmaktadır. Bunlar, bütçe içi fonlar (ekonomik kaynağını bütçe ödeneklerinden alan ve bütçede tertibi bulunan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan fonlar) ve bütçe dışı fonlar (özel yasalarla oluşturulan, kendilerine ait gelirleri olan, bütçe yasaları ve ilkeleri dışında idare edilen fonlar) dır222.

Ülkemizde 1980’den sonra fonlar kamu maliyesinin belirleyici aktörü olmuş, giderek yaygınlaşarak alternatif bir devlet bütçesi haline gelmiş ve yürütme organına temel mali mevzuatın dışında rahat kullanabileceği bir kaynak elde etme olanağı vermiştir. Ancak 1980’den sonra hızla genişleyen fon uygulamasının disiplin altına alınması ve bu suretle kamu mali sisteminin etkinliğinin artırılması gereği yoğun bir şekilde hissedilmiş, 1992 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nda yapılan düzenleme ile fonların disiplin altına alınması yolunda ilk adım atılmış ve fonların gelir ve giderleri T.C. Merkez Bankasında Hazine adına açılan "Müşterek Fon Hesabı"nda izlenebilir hale getirilmiştir223_{. Bu alandaki çalışmaların devamı olarak yapılan ilk yasal düzenleme}

de 1050 sayılı Kanuna 01.08.1996 tarih ve 4160 sayılı Kanun ile ilave edilen Ek- 8. madde ile yapılmış ve “Kanun ve kanun hükmünde kararname ile kurulanlar hariç olmak üzere hizmet alanı kalmayan fonların Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın müşterek teklifi ve Başbakan onayı ile tasfiye edilebileceği” hükmü getirilmiştir. 1999 yılı sonunda uygulamaya konulan Ekonomik İstikrar Programında da tasfiye edilmesi gereken fonlar belirlenerek 2000 ve 2001 yıllarında kademeli olarak tasfiye edilmeleri ve yeni fonlar oluşturulmaması öngörülmüştür224_{. Bunu takiben, 2000 ve 2001 Mali Yılı Bütçe Kanunlarının ilgili}

maddelerinde de fonların tasfiye usul ve esaslarını belirleyen düzenlemelere yer verilmiştir. Bu düzenlemelerde; Bakanlar Kurulu kararı veya yönetmelikle kurulmuş fonların Başbakan onayı ile tasfiye edilebileceği, kanun veya kanun hükmünde kararname ile kurulmuş fonların tasfiyesine ilişkin kanun tasarılarını hazırlamaya ise

222_{Coşkun, 2000: 80, 84.} 223_{Mutluer vd., 2006: 187,188.}

224_{Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Kamu Mali Sisteminde Reform (Mali Disiplin ve Şeffaflık),}

Maliye Bakanı ile Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanların yetkili olduğu ifade edilmiştir225_.

Bu çerçevede, 2000 yılında Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığınca müştereken yapılan çalışmalarda, 61 adet bütçe içi ve 13 adet bütçe dışı fondan, ilk aşamada kuruluşundan itibaren hiç işlememiş, zamanla fonksiyonunu kaybetmiş, bütçeye gelir sağlamayan fonlar ile kaldırılması halinde uygulamada boşluk yaratmayacak fonlar tespit edilmiş ve 25 bütçe içi, 2 bütçe dışı toplam 27 fonun tasfiyesi tamamlanmıştır. 2001 yılında yapılan çalışmalar neticesinde ise, 36 bütçe içi, 6 bütçe dışı toplam 42 fonun tasfiyesi gündemde olmuş ve bu fonlar 01.01.2002 tarihi itibariyle tasfiye edilmiştir 226_.

Sonuçta, tarım reformu projesi kapsamında, Dünya Bankası kredilerinin kullandırılmasında ihtiyaç duyulan Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu hariç tüm bütçe içi fonlar kaldırılmış; fon sistemi içerisinde daha verimli ve etkin çalışacağı düşünülen Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, Tanıtma Fonu ve Özelleştirme Fonu dışındaki diğer bütçe dışı fonların faaliyetlerine son verilmiştir227_.

2.4. 1050 sayılı Kanun’a Dayalı Bütçeleme Süreci

Daha önce de belirttiğimiz üzere, açıklamalarımız esas itibariyle çalışmanın kapsamını sınırlamak için 1050 sayılı kanun ve devlet bütçesi, yani genel ve katma bütçe ile ilgili olacaktır.

Ülkemizde Anayasa hükümleri ve 1050 sayılı Kanun’a dayalı bütçeleme süreci çeşitli aşamalardan oluşmaktaydı. Bütçenin yürütme organınca hazırlanmasıyla başlayan bu süreç, hazırlanan bütçenin yasama organı tarafından

225_{Oyan, Aydın, 1991: 26.}

226_{Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Kamu Mali Sisteminde Reform (Mali Disiplin ve Şeffaflık),}

Fonların Tasfiye Edilmesi Nedir - Niçin Gereklidir? www.treasury.gov.tr

227_{Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, (2003): Türkiye Cumhuriyeti 2003 Yılı Katılım Öncesi}

görüşülerek onaylanması, yasama organınca onaylanan bütçenin Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak Resmi gazetede yayınlanması, bütçenin yürütme organınca uygulanması ile devam etmekte ve son olarak uygulanan bütçenin yasama ve yargı organlarınca denetlenmesi ile sonlanmaktaydı.