Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliğin Sağlanamaması

Ülkemizde son yıllarda kamu finansman açığının kapatılması, yoksulluk ve yolsuzluğun ortadan kaldırılması, uluslararası ekonomik entegrasyon gibi (AB gibi) çalışmalar kamu harcamalarında verimlilik, etkinlik ve denetimin, dolayısıyla “etkin devlet” kavramının önemini ortaya çıkarmakta ve bu çerçevede birtakım yapısal değişikliklerin yapılmasını zorunlu kılmaktadır. 1980’li yıllarda bütçenin; birlik ve genellik ilkesi dışına çıkılması, esnekliğini yitirmesi, kaynak ayırma ve harcama prosedürlerinin karmaşık ve uzun süreleri alan bir yapıya bürünmesi kamu maliyesini etkinlik ve verimlilikten uzaklaştıran sadece gündelik politikalara yoğunlaşan bir yapıya sokmuştur353_.

Türkiye’de genel olarak kamu harcamalarının verimlilik ve etkinliğini azaltan faktörler başlıca şu şekilde sıralanabilir354:

352_{Arslan M., 2004: 19.}

353_{ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik535.pdf}

• Türk kamu yönetiminde etkin bir hizmet planlaması yoktur. Hizmet

sunulurken bu hizmetin uzun vadede sağlayacağı katkılar ve ölçek ekonomileri dikkate alınmamaktadır.

• Yönetim yapısında aşırı merkeziyetçilik, bürokrasi ve kırtasiyecilik

mevcuttur. Aşırı hiyerarşik yapı, yönetimde yetki devrini zorlaştırmakta, sorumluluk üstlenme konusunda kamu personeline imkan vermemektedir. Bu durum hizmetlerde gecikmeye, maliyet artışına ve bu hizmetlerden beklenen faydaların zamanında sağlanmamasına neden olmaktadır.

• Kamu personeli sayısı olması gerekenin üzerindedir. Personelin coğrafi ve kurumsal dağılımında da dengesizlik vardır. Kamu hizmetine giriş ve yükselmede liyakat esası tam anlamıyla uygulanmamaktadır. Mevcut personelin hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim düzeyi yetersizdir.

• Ücret sisteminde yatay ve dikey adalet bulunmamakta, ücret düzeyi de yaşam

standartlarının altında olmaktadır. Ayrıca ücret sistemi performansa dayalı esnek ücreti sağlayacak nitelikte değildir.

• “Kamu yönetiminde reform”, “etkinlik” ve “verimlilik” kavramları yanlış

anlaşılmakta ve yorumlanmaktadır. Yönetimde reform olarak sadece idari yapının değiştirilmesi ve yeni kurumların oluşturulması anlaşılmakta, fakat bu yapının temel taşını oluşturan personelin durumu dikkate alınmamaktadır. Kamu personelinin teşvikinde ve verimliliğinin artırılmasında ücret dışı faktörler göz ardı edilmektedir.

• Bürokratik mekanizma siyasi müdahalelere maruz kalmakta, bürokrasi-

siyaset ilişkisi kamu hizmetlerinin en önemli ilkeleri olan tarafsızlık ve eşitliğin tam anlamıyla uygulanmasını engellemektedir.

• Fonksiyonel olarak kamu hizmetlerinin idari birimler arasında dağılımında

rasyonel esaslar geçerli değildir. Bazı kurumlar değişik adlar altında genişlemeye devem ederken; bazı kurumların modern yapıya kavuşturulması için gereken özen gösterilmemektedir.

• Kamu yönetiminde israf, usulsüzlük ve yolsuzluk fazladır. Kamu

personelinde tasarruf bilinci mevcut değildir. İdare, hukuk kurallarını ve takdir yetkisini yerinde kullanmamaktadır.

• Türk kamu mali yönetimi yeterince şeffaf ve hesap verebilir durumda

değildir. Mali yönetimde farklı bütçe ve muhasebe uygulamaları dolayısıyla parçalanmış bir yapı vardır. Yönetimin faaliyet sonuçlarının kamuya açıklanmasında yapısal ve teknik sorunlar bulunmaktadır.

• Kamu yönetiminde performans yönetimi, toplam kalite yönetimi fayda–

maliyet analizi gibi modern yönetim teknikleri uygulanmadığı için kamu kesiminde görev yapan yöneticiler yeterli sorumluluk altında değildirler. Bu durum onların idari kabiliyetlerinin ve faaliyet sonuçlarını ifade edilmesini zorlaştırmaktadır.

• Kamu kaynakları, özellikle taşınmaz mallar, yerinde ve zamanında

kullanılmamakta, atıl halde bırakılmakta ve dolayısıyla bunlardan elde edilecek faydalardan mahrum kalınmaktadır.

Hazırlandığı zamana göre çok iyi tasarlanmış olmasına rağmen 1050 sayılı Kanun son dönemlerde artık beklentilere cevap verememiş; kapsam, hesap verilebilirlik ve saydamlık, bütçeleme anlayışı, muhasebe sistemi ve mali raporlama konularında yaşanan sıkıntıları ortadan kaldıramamış ve günümüz koşullarına uyum sağlayamamıştır355. Mali konularda meydana gelen hızlı gelişme ve değişimler karşısında, Türkiye de üzerine düşen görevleri yerine getirmeye yönelik önemli adımlar atmış ve özellikle de mali yönetim sistemiyle ilgili yeni düzenlemeleri içeren çalışmalar gerçekleştirmiştir356. İşte bütün bunlar 1050 Sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun yürürlükten kaldırılarak 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğe konulmasının gerekçeleri olmuştur357.

355_{Gülşen, 2006: 40.}

356_{Gülşen, 2006: 41.} 357_{Çöker, 2007: 4.}

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİ REFORMU VE YENİ BÜTÇE SİSTEMİ

Önceki bölümde, 1050 sayılı Kanun’un yapısı, işleyişi ve bu işleyiş sonucu günümüzde ortaya çıkan sorunlar belirtilmekteydi. Bu bölümde de dünyada kamu mali yönetimi alanında meydana gelen gelişmeler sonucunda ortaya çıkan yeni kamu mali yönetimi anlayışı ve bu anlayışın temel ilkeleri ortaya konulduktan sonra, bu gelişmelerin ülkemizdeki yansıması olan 5018 sayılı Kanun ve bu kanun ile yapılmak istenen mali yönetim reformu açıklanacaktır.

Bu açıklamaların devamında da 5018 sayılı Kanun ile oluşturulan yeni bütçeleme sistemi, bu sistemin ortaya çıkarmış olduğu bütçe çeşitleri ve bunların yapısı ifade edilecek, ardından da yeni kanun ile bütçeleme süreci tüm işleyişi ile açıklanacaktır.

3.1. Kamu Mali Yönetimi Alanında Dünyadaki Gelişmeler

İçerisinde bulunduğumuz yüzyılda, etkisini giderek arttıran küreselleşme olgusu tüm dünya ekonomilerini yakından etkileyen bir süreç olmuştur. Bu süreç içerisinde gelişmiş ülkeler; kapılarını rekabete açarak devlet-ekonomi ilişkilerinde de yeni yöntemlere yönelmişlerdir. Dünya ülkelerinin ekonomik, sosyal ve siyasi entegrasyonunu öngören küreselleşme, devlet anlayışını yakından etkilemiş ve devletin görev, rol ve fonksiyonlarında değişmelere yol açmıştır. Devlet anlayışındaki gelişmelere paralel olarak devletin mali alandaki görev, rol ve sorumlulukları da değişime uğramış ve yeni ekonomik düzenin temelleri atılmaya başlanmıştır358. Yeni ekonomik düzen, bu süreçte yer alan tüm ekonomik oluşumları

358_{Esra S. Demircan, (2006): “Yeni Ekonomik Düzende Bütçe Sistemlerindeki Değişim Süreci ve}

Türk Kamu Maliyesinin Uyumu”, Yönetim ve Ekonomi, Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F, Cilt:13 Sayı: 2, Manisa: s. 47,48.

ve yeniden şekillenen politikaları yakından etkilemiş ve kamu yönetimi alanında ortaya çıkan yeni kamu yönetimi yaklaşımı çerçevesinde birçok ülkede reformlar gerçekleştirilmiştir. Ortaya çıkan bu yaklaşım, kamu yönetiminin; katılımcı ve paylaşımcı, şeffaf ve hesap verebilir, performans yönetimine dayalı olarak yürütülmesini öngörmektedir359.

Ayrıca kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında, vatandaşı ön plana çıkaran bir devlet yaklaşımı benimsenmekte, kamusal karar alma sürecinin kavramsal çerçevesinin başlangıcı veya temeli vatandaş üzerine inşa edilmektedir. Modern temsili demokratik sistemin bir gereği olarak, yetkinin kaynağının vatandaş olduğu ve yetkileri kullanan bütün mercilerin vatandaş adına hareket ettiği anlayışından hareketle; hesap verme sorumluluğu, yönetsel süreçlerin bütün aşamalarını kapsayacak şekilde düzenlenmiştir360_.

Bu çerçevede, kamuya ait gelirlerin toplanması, faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan harcamaların yapılması, kamuya ait varlık ve borçlar ile diğer kamu yükümlülüklerinin yönetilmesi anlamına gelen “Kamu Mali Yönetimi”361_{alanındaki değişimin de ana eksenlerinin; kamu kaynaklarının öncelikli}

kamu hizmetlerine tahsisi, tahsis edilen kaynakların öngörülen amaçlara uygun, etkin, etkili ve ekonomik bir şekilde kullanılması, idarelere ve harcama birimlerine bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde daha fazla yetki verilmesi, faaliyetlerinde esnekliğin artırılması ve kaynak yönetiminde hesapverebilirlik ve saydamlığın sağlanması olduğu söylenebilir362_.

Küreselleşme sürecinde kamu mali yönetimi alanındaki bu değişimin ortaya çıkmasındaki temel etkenler, kamu kesiminin verimsizliği ve pahalılığı tartışmaları

359_{Devlet Planlama Teşkilatı, (2006): Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Harcama ve}

Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT, Ankara: s. 34.

360_{Abdulsamet Alkış, (2006): “Yönetim Sorumluluğu Modelinde Hesap Verme Sorumluluğu”, Kamu}

Hesaplarına Uzman Bakış, Sayı: 2: s. 15.

361_{Gülşen, 2006: 40.}

olmuş ve bunlar kamu yönetiminde kuramsal düzeyde yeni arayışlara yol açmıştır. Özel sektörde uygulanan işletme yönetimi kavram ve yöntemlerinin kamu yönetiminde de kullanılması gerektiği ileri sürülerek klasik kamu yönetimi anlayışından vazgeçilmiş ve işletme yönetiminden ilham alan “Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı” ön plana çıkmıştır363.

Küreselleşme çağında, iyi bir kamu mali yönetim sistemi sadece uygulandığı ülkede değil diğer ülkelerdeki insanlar açısından da çok önemli olmaktadır. Günümüzde sınırların gerek siyasi gerekse de ekonomik etkilerle ortadan kalkmasıyla hükümetler, aynı mali ve ekonomik perspektiften bakabilmek amacıyla, uluslararası standartlarda hazırlanmış kamu mali yönetim sistemleri konusunda çalışmalar gerçekleştirmişlerdir364_{. Sınırların siyasi ve ekonomik birleşmeler ile}

ortadan kaldırıldığı bir dünyada, ulusal bazda kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinlik ve verimliliğin artırılmasıyla, uluslararası rekabetin sağlanması için hükümetler kamu mali yönetim sistemlerinde reforma yönlendirilmekte ve bunun en önemli destekleyicisi de, kuralların doğru belirlendiği, ilke ve standartların olduğu, devlet faaliyetlerinin kamuoyunun denetim ve bilgisine açık olması anlamına gelen saydamlığın tahsis edildiği, kullanıcıların yararlanabileceği mali bilgilerin iç ve dış denetime ve kamuoyu denetimine tabi olması anlamına gelen hesap verilebilirliğin tesis edildiği modern bir kamu mali yönetim ve denetim sistemleri olmaktadır365.

Kamu harcama ve kontrol sistemlerine yönelik olarak gerçekleştirilen sözü geçen reformlarda böylece genel olarak çok yıllı bütçeleme, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol, iç denetim ve genel yönetimin tamamını içine alan bağımsız dış denetim uygulamaları gündeme gelmektedir366_.

363_{Hakan Kara, (2006): “Yeni Kamu Mali Yönetimi Sisteminde Muhasebat Genel Müdürlüğünün}

Rolü”, Kamu Hesaplarına Uzman Bakış, Sayı 1: s. 3,4.

364_{Gülşen, 2006: 40.} 365_{Gülşen, 2006: 41.}

Esas itibariyle giderek artan ve ekonomi içindeki payı önemli seviyelerde olan kamu harcamaları, ekonomik ve sosyal açıdan çok önemli etki ve fonksiyonlara sahiptir. Ekonomik açıdan tüketim, yatırım, üretim, kaynak dağılımı ve milli geliri önemli ölçüde etkilemektedirler. Sosyal açıdan ise kamu harcamaları bir ülkede gelir dağılımını düzenleme ve sosyal hizmetlerin sunumunu sağlama gibi fonksiyonlara sahiptir. Dolayısıyla kamu harcamalarında sağlanacak verimlilik, etkinlik ve denetim her şeyden önce kamu harcamalarının beklenen bu etki ve faydalarının artmasını sağlayacaktır367. Bu belirtilenler çerçevesinde şunu diyebiliriz ki; kamu harcama sisteminin iyi işlemesi, devletin aldığı kaynakları kamu hizmetlerini görürken yerinde kullanmasını ve bunun hesabını iyi vermesini, yani devletin etkin olmasını sağlar. Bu nedenle devlet bütçesinin hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili süreçleri içeren karmaşık bir sistemi ifade eden kamu harcama reformu, bugün gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkenin gündemine olan bir konudur. Bu kapsamda örneğin Fransa, Avustralya, İngiltere, İsveç ve Yeni Zelanda gibi farklı mali yapılardaki ülkeler kamu sektörlerindeki etkinliği artırmak için368_:

• Makro mali disiplini güçlendirecek kurumsal çerçevelerini oluşturarak, • Birden fazla yıla yayılan bütçe uygulamasına geçerek,

• Kamu kurumlarının performansını artırmaya yönelik örgüt davranışlarını

teşvik ederek harcama sistemlerini reforma tabi tutmuşlardır.

Dünya ekonomisinde 1970’li yılların sonundan itibaren başlayan ve 1980’li yıllarda hızlanarak devam eden yapısal değişiklikler ekonomik ilişkileri daha karmaşık bir hale sokmuş ve bu değişim içerisinde kamu sektörünün ekonomik ve mali faaliyetlerde bulunması bir önceki dönemden farklı olarak daha profesyonel bir yaklaşımı ve çabayı gerektirmiştir. Bu anlamda kamu sektörünün özellikle aşağıda üç madde halinde sıralanan unsurlara sahip olması etkin ve verimli çalışan bir kamu

367_{Ahmet Arslan, (2002): “Kamu Harcamalarında Verimlilik, Etkinlik ve Denetim”, Maliye Dergisi,}

Sayı: 140, Mayıs-Ağustos.

368_{Hakan Hakkı Yılmaz, (1999): Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası}

sektörünün teminatları olarak görülmüş ve genel olarak birçok ülke bu amaçlar üzerine kurulu reform programları geliştirmiş ve uygulamıştır369_:

• Yeterince bilgilendirilmiş bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması, • Hizmetin üretilmesinde gerek siyasi ve gerekse bürokratik/teknik

sorumlulukların net bir şekilde tespiti ve birbirlerinden ayrıştırılması,

• Hızlı bir şekilde karşılık veren ve etkin çalışan bir sistemin teşvik edilmesi.

OECD ülkeleri ile gelişmekte olan ülkelerde mali yönetim alanında yürütülen reformlar, yeni kamu yönetimi yaklaşımı kapsamında kamu yönetiminin genel işleyişinin ve hizmet sunumunun yeniden değerlendirildiği ve yapılandırıldığı daha geniş bir çerçevede ele alınmakta ve uygulanmaktadır. Bu reformlar katılımcılık, esneklik, yetki devri ve sonuç odaklı yönetim, şeffaflık ve hesapverebilirlik gibi önemli unsurlar dikkate alınarak ulusal önceliklere göre şekillendirilmektedir. Bu yolla da kamu kaynaklarının amacına uygun olarak etkin, etkili ve ekonomik kullanılması, kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi ve yolsuzluğun önlenmesi suretiyle ekonomik ve sosyal kalkınmanın sağlanması amaçlanmaktadır370_{. Uluslararası düzeyde özellikle Dünya Bankası’nın ülkelerin}

kamu mali yönetimleri ile ilgili olarak önermiş olduğu politikalarla önemli bir değişim sürecine girilmiştir. Bu değişim esas olarak Dünya Bankası tarafından ülkelerin kamu mali yapılarının incelenmesi ve değerlendirmeler yapılması amacıyla düzenli olarak hazırlanan Kamu Harcamaları Raporları (KHR) ile yönlendirilmektedir. Bu rapor ile ülkelerin bütçeleme süreçleri bütün olarak gözden geçirilmektedir. Bankanın izlediği bu yöntem uyguladığı diğer politikalarla birlikte değerlendirildiğinde, KHR vasıtasıyla aşağıda belirtilen bazı temel hususların gerçekleştirilmeye çalışıldığı görülmektedir:

• Bütçe süreci konusunda detaylı bilgiye sahip olmak, • Ülke ile ilgili gerekli olan bilgileri ve gelişmeleri izlemek,

369_{Yılmaz, 1999: 66.}

• Bankanın vermiş olduğu mali yardım ve uyumlaştırma kredilerinin uygun

olarak kullanılıp kullanılmadığı konusunu araştırmak,

• Hükümetlerin dönem içinde yürütmekte olduğu politikaları anlamaya

çalışmak,

• Ülkeyle sürekliliği olan bir diyalog oluşturmak ve bu diyalog içinde

hükümete teknik konularda yardımcı olmak ve yardımcı olduğu konuları bu çerçevede denetlemek,

• Bankanın kamu mali yönetimi ile ilgili geliştirdiği ve ülkelere önerdiği

politikaların uygulamasına yardımcı olmak ve bu uygulamaların sonuçlarını kontrol etmektir.

Banka oluşturduğu bu raporlarla kamusal karar alma sureci içinde kamu kaynaklarının nasıl etkin ve verimli bir şekilde dağıtılacağının yeni prensiplerini ve uygulama çerçevesini ülke örnekleriyle beraber vermeye çalışmaktadır371_{. Dünyada}

kamu mali yönetiminde meydana gelen bu değişim sürecinin devamında oluşan yeni kamu mali yönetimi anlayışının temel ilkelerine daha yakından bakmakta fayda görülmektedir.