2.8. Zorluklarla Başa Çıkma Sürecinde Sabır
3.1.2. Tecrübe Edilen Acı ve Travmatik Hadiselerden Sonraki Yas Süreci
O Direito Urbanístico brasileiro ganhou novos contornos a partir de 1988, com a introdução na Constituição Federal de um capítulo específico sobre a política urbana, nos artigos 182 e 183.
São encontradas na doutrina várias acepções acerca do Direito Urbanístico, devendo-se levar em conta que o conjunto normativo era bastante diverso antes da promulgação da Constituição Federal de 1988.
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Direito Urbanístico é o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos, sistematizados e informados por princípios apropriados, com a finalidade de disciplinar o comportamento humano relacionado aos espaços habitáveis e o conjunto da disciplina jurídica, de natureza administrativa, incidente sobre os fenômenos do urbanismo, destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivenciais na ocupação e utilização dos espaços habitáveis.58
Carlos Ari Sundfeld acentua que esse novo direito desborda os limites do direito administrativo, ao criar mecanismos de intervenção estatal nas propriedades urbanas, em cumprimento ao princípio da função social, que refogem ao estrito exercício do poder de polícia. Com a promulgação da Constituição de 1988, o Direito Urbanístico veio tratado como disciplina jurídica no artigo 24, inciso I, na atribuição de competências aos entes federados. É o direito da política espacial da cidade, pela interpretação do artigo 182, caput, da Constituição Federal com outras normas constitucionais, como a do artigo 30, inciso VIII, que prescreve competir ao Município a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano e pelas ligações entre a política urbana e as figuras da propriedade e do solo urbano dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal.59
Para Hely Lopes Meirelles, Direito Urbanístico é um “ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo”.60
José Afonso da Silva entende que o Direito Urbanístico é uma “disciplina de síntese”, ou “ramo multidisciplinar do Direito”, que aos poucos vai configurando suas
58 Introdução ao Direito Ecológico e ao Direito Urbanístico. Rio de Janeiro/São Paulo: Forense, 1975, p. 60.
59 O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais (art. 2º.) in DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio. (Coords.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 49.
próprias instituições, de modo que não pode mais ser considerado como simples capítulo do direito administrativo ou econômico.61
Daniela Campos Libório di Sarno, por sua vez, define o Direito Urbanístico como:
[...] um ramo do Direito Público que impõe, ao Poder Público, o planejamento pela normatização, a execução e a fiscalização de ações que visem à ordenação dos espaços habitáveis, com o objetivo de coordenar a convivência entre as pessoas para melhor qualidade de vida.62
[...] que tem por objeto normas e atos que visam à harmonização das funções do meio ambiente urbano, na busca pela qualidade de vida da coletividade.63
Para Edésio Fernandes, “o Direito Urbanístico tem um objeto claramente definido e da maior importância, qual seja, promover o controle jurídico dos processos de desenvolvimento, uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo urbano.” 64
Para Nelson Saule Júnior:
O direito urbanístico tem o papel de regular e disciplinar as normas de ordem pública referentes a proteção e promoção do direito à cidade, estabelecendo as legislações, os instrumentos jurídicos, os organismos públicos, as obrigações e responsabilidade dos agentes públicos para assegurar que os componentes do direito à cidades sustentáveis das atuais e futuras gerações sejam plenamente respeitados. 65
O ordenamento do solo urbano e a interferência do Poder Público na propriedade urbana é, sem dúvida, um dos importantes aspectos regulados pelo Direito Urbanístico, nos termos do artigo 182, parágrafos 2º a 4º, da Constituição Federal que se dá pelos instrumentos descritos no artigo 4º do Estatuto da Cidade.
61 Direito Urbanístico Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 41 e ss 62 Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004, p. 30
63 Idem, p. 33.
64 FERNANDES, Edésio; A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil In FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia de Moraes (Coords.). Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 12.
65 SAULE JÚNIOR, Nelson. A relevância do direito à cidade na construção de cidades justas,
democráticas e sustentáveis in SAULE JÚNIOR, Nelson (Org.). Direito Urbanístico – vias jurídicas das políticas urbanas. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2007, p. 64.
O sistema legal em vigor, no entanto, evidencia que há outros aspectos importantes do desenvolvimento da cidade que também devem ser objeto de regulação pelo Direito Urbanístico.
É possível inferir que, diante do ordenamento jurídico vigente no Brasil, o Direito Urbanístico não pode mais ser compreendido, de forma restritiva, como o ramo do direito que disciplina e organiza os espaços habitáveis, mas sim o direito da política urbana, da disciplina do desenvolvimento das funções sociais da cidade, uma vez que seus princípios e institutos não se limitam a regrar a organização do solo urbano.66
O Direito Urbanístico em vigor, com efeito, apresenta-se como o fundamento jurídico da política urbana, que tem por finalidade a solução dos problemas gerados pela urbanização acelerada. Tem por principal objeto a promoção, no limite espacial e político das cidades, de direitos fundamentais integrantes do direito humano à cidade: direito a cidades sustentáveis, direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.
Seus institutos disciplinam formas de relacionamento entre os governos e os setores da sociedade, instituindo mecanismos de gestão democrática, tudo a evidenciar que o ramo jurídico em estudo teve seu objeto bastante ampliado pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade.
Na lição de Edésio Fernandes, é preciso que a discussão sobre gestão urbana seja deslocada do direito administrativo tradicional e transferida para o âmbito do Direito Urbanístico, porquanto se trata da construção de uma ordem pública nas cidades que não se reduz à ordem estatal.67
O desenvolvimento urbano, de fato, é um fenômeno que pode ser tratado por diversos ramos jurídicos, de direito tributário, administrativo, penal, financeiro, econômico, ambiental ou civil, mas o traço mais característico do Direito Urbanístico
66 Por exemplo, a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e a prioridade a investimentos geradores de bem estar geral e de fruição por diferentes segmentos sociais são diretrizes da política urbana, nos termos do art. 2º., VIII e X do Estatuto da Cidade.
67 FERNANDES, Edésio; A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil In FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia de Moraes (Coords.). Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 18.
é a sua estreita relação com a política urbana, no sentido de condicionar as decisões políticas a preceitos jurídicos, que lhes conferem legalidade e legitimidade.
Por exemplo, o regime jurídico da Administração Pública direta e indireta, na execução de serviços públicos em geral é objeto do direito administrativo. Mas de que forma esses serviços públicos devem ser disponibilizados na cidade, como integrantes de um conjunto complexo de ações políticas, é objeto do Direito Urbanístico, mediante a gestão democrática pela participação popular, no planejamento, elaboração e execução dos planos diretores, na medida em que o direito a cidades sustentáveis, nele incluídos o direito ao transporte e aos serviços públicos, é uma das principais diretrizes da política urbana (artigo 2º, inciso I, do Estatuto da Cidade).
Pode-se então estabelecer como critério diferenciador – já que se defende que o objeto do Direito Urbanístico não se limita à ordenação dos espaços habitáveis – o de que pertencem ao ramo do Direito Urbanístico o conjunto das normas que disciplinam a política urbana (Constituição Federal, Estatuto da Cidade; leis federais, estaduais ou municipais; planos urbanísticos), que compõem o seu conteúdo científico positivo, e instituem instrumentos para a sua implementação, visando à supremacia do interesse social e ao bem estar de seus habitantes.
A possibilidade de coibir a especulação imobiliária, mediante a intervenção do Poder Público no domínio privado pela obrigatoriedade de cumprimento da função social da propriedade, é outro traço importante do Direito Urbanístico atual, mas seus aspectos não serão aprofundados no presente trabalho, que tem por objeto a efetividade dos direitos fundamentais no meio urbano.
Sobre a autonomia científica do Direito Urbanístico, veja-se a lição de Nelson Saule Júnior:
Com o Estatuto da Cidade fica praticamente imbatível a defesa do direito urbanístico como um ramo do direito autônomo que regula as normas constitucionais sobre a política urbana, disciplina os meios adequados para o desenvolvimento urbano, disciplina o regime da propriedade urbana, estabelece a responsabilidade dos agentes públicos pelos atos, lesões e omissões dos deveres instituídos ao Poder Público para assegurar os componentes do direito a cidades sustentáveis, dentre os quais o direito à moradia.68
68 A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 209.
Segundo Edésio Fernandes, deve ser reconhecida a autonomia do Direito Urbanístico, com consequente oferta da disciplina nos currículos das faculdades de Direito brasileiras, para o adequado enfrentamento do fenômeno da urbanização e o tratamento jurídico que foi dado a ele.69
É importante reforçar a autonomia do Direito Urbanístico para a adequada solução de questões sobre a divisão de competências entre os entes federados, que não foi definitivamente resolvida pela Constituição Federal, de modo a estabelecer as responsabilidades de todos os entes federados na implementação da política urbana.
Nesse sentido é a lição de Carlos Ari Sundfeld:
Decidir se um tema, instrumento ou norma deve ser enquadrado no direito urbanístico, no direito civil ou no direito local pode ser um desafio insuperável, tendo como reflexo a indefinição quanto ao titular da competência legislativa (se o direito em causa for urbanístico, a União só fará normas gerais; se for o civil, terá toda a competência normativa; se a matéria for estritamente local, competente será exclusivamente o Município). Desse modo, continua sendo útil debater a respeito da identidade – e, portanto, da autonomia – do direito urbanístico, pois disso depende a solução, quando menos, de muitas dúvidas relativas à competência.70
Com a promulgação do Estatuto da Cidade, portanto, concorda-se com Carlos Ari Sundfeld, Edésio Fernandes e Nelson Saule Júnior, no sentido de que o Direito Urbanístico ganhou autonomia científica, pela existência de um conjunto de regras próprias, que lhe conferem identidade e o diferenciam dos outros ramos jurídicos.
69 FERNANDES, Edésio; A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil In FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia de Moraes (Coords.). Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 13.
70 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais (art. 2º.) in DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio. (Coords.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal