Tanzimatʼtan II MeĢrutiyetʼe Kadar Osmanlı Memurlarının Konumu

XV. ve XVI. yüzyıllarda büyüyen devlet bürokrasisinde personel sayısında ciddi artıĢ yaĢanmasına rağmen personellerin ehliyetleri ve istihdam edilmeleri ciddi bir sorun teĢkil etmiĢtir.139

Öyle ki kuruluĢ döneminden XVI. yüzyıla kadar terfi için liyakat ön planda tutulmuĢ, bir çoban bile yüksek mevkiilere terfi edebilmiĢtir. Gerileme döneminden itibaren ise likayatin yerini kiĢisel iliĢkiler ve kayırmacılık almıĢtır.140

XIX. yüzyıla gelindiğinde rasyonel devlet anlayıĢının bir gereği olarak bürokrasi ve memuriyet konusunda bazı düzenlemelere gidilmiĢtir. Özellikle 1838 yılında çıkan bir kanunun idare hukuku ile ilgili olması bu anlamda oldukça önemlidir. Kanunda, memuriyet usulleri, memurların ödül ve ceza almasını gerektiren durumlardan bahsedilmiĢtir. Yine kanuna göre memurlar için idam ve müsadere cezaları kaldırılmıĢ; azl ve rüĢvet gibi meseleler ile ilgili olarak çeĢitli hükümler yer almıĢtır. Bu hükümlere göre rüĢvet alan bir memur suçun niteliğine göre rütbe indirme, alınan rüĢvetin iadesi veya memuriyetten azledilme gibi çeĢitli cezalara çaptırılacaktır. Görevini layıkıyla ifa eden memurlar ise ödüllendirilecektir.141

138 _{Gültepe, 2009: 180.} 139 _{Akyıldız, 2006: 213.} 140 Özdemir, 2011: 193-194. 141 Özdemir, 2011: 155-156.

Bir baĢka husus klasik dönemde memurların tayinleri (tevcihat) bir yıllığına sıra ile (münavebe) yapılırdı. Görevinde baĢarılı olan memurlar ibka adıyla vazifelerinde bırakılabilirlerdi. 1838 yılındaki kanun ile bu yıllık tayin usulü de kaldırılmıĢtır.142

Çünkü bir memurun alanında uzmanlaĢabilmesi için iĢ güvencesine sahip olması ve alanında uzun süre hizmet vermesi gerekmektedir. Haliyle tevcihat usulüne göre memurların uzmanlaĢması beklenemezdi.143

1838 yılında yayımlanan kanundan sonra 1840 yılında Ceza Kanunnamesi yayımlanmıĢtır. Bu kanunnamenin memurlarla ilgili olan bölümünde memurlara yeterli miktarda maaĢ verildiği belirtilmiĢ, rüĢvet kesin olarak yasaklanmıĢtır. Ayrıca göreve yeni baĢlayan memurlara rüĢvet almayacaklarına dair Kuranʼın üstüne yemin etme Ģartı getirilmiĢ, hatta örnek olması için ilk olarak Sultan Abdülmecid Kuran üzerine yemin etmiĢtir. Yine kanuna göre rüĢvet aldığı tespit edilen bir memur rütbe indirme, kürek cezası ve azledilme gibi cezalara çarptırılacaktır.144

Bu iki kanunun dıĢında, Sultan Abdülmecid 26 Ekim 1846 tarihinde bütün memurlar için bir Talîmât-ı Umûmiye yayımlamıĢtır. Buna göre bütün memurların ve hademelerin görevleri ve memurlar için aranan özellikler belirtilmiĢtir. Talimata göre memurlar için aranan özellikler Ģunlardır: kanun ve kurallara uymak, ahlaklı olmak, rüĢvet ve zimmet gibi suçları iĢlememek, halkın ve devletin malını korumak. Talimatın sonuç bölümünde memuriyetlere liyakatli kiĢilerin getirilmesi kuralı hatırlatılmıĢ, memurların görev ve sorumlulukları belirtilmiĢtir. Ayrıca hiçbir memurun suçu sabit olmadıkça cezalandırılmaması, görevini layıkıyla yerine getiren memurların ödüllendirilmesi ve bir sebepten dolayı memuriyetten ayrılanlara yetecek miktarda maaĢ verilmesi (mazuliyet maaĢı) gerektiği gibi hususlar yer almıĢtır. Meclis-i Vâlâʼda hazırlanan bu talimat ilgili yerlere gönderilmiĢ, bundan sonra memurların tahkik edilmesi ve talimata uymayanlar hakkında görüĢmelerin Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliyeʼde uygulanması kararlaĢtırılmıĢtır.145

Talîmât-ı Umûmiyeʼnin ardından 1858 yılında bir ceza kanunu daha yayımlanmıĢtır. Bu ceza kanununda da memurların ceza alması gereken durumlardan bahsedilmiĢtir. Buna göre memurlar için rütbe ve memuriyetten mahrum olma, maaĢ kesme, azledilme gibi cezalara çarptırılacakları yer almıĢtır. Kanunu, 1913 yılına kadar yürürlükte kalan 1873 tarihli nizamname takip etmiĢtir. Nizamnameye göre memurlar, isnat edilen suçların aslı olup olmadığının araĢtırılmasını isteyebilecek; verilen kararlara suçun ve memuriyetin derecesine

142 _{Akyıldız, 2006: 24; Özdemir, 2011: 231.} 143 _{Akyıldız, 2006: 24.} 144 Terzi, 2015: 263; Akyıldız, 2006: 50. 145 Özdemir, 2011: 152-153.

göre liva meclislerinden ġûrâ-yı Devletʼe kadar istinafen itiraz edebileceklerdir. Nizamnamede yer alan bir baĢka husus memurların, memuriyetleri ile ilgili ilk tahikatı yapma hakkının bağlı oldukları nezarete veya idareye ait olduğudur. Fakat bu tahkikat bir hüküm niteliğinde değildir, adı üstünde bir soruĢturmadır.146

Bu geliĢmelerin dıĢında nitelikli memur yetiĢtirme konusunda da birtakım reformlar yapılmıĢtır. Daha önce bahsedildiği gibi Tanzimatʼtan önce kalem denilen devlet dairelerinde devlet ileri gelenlerinin çocukları burada eğitim gördükten sonra memur olmaktaydılar. Tanzimattan sonra ise kalemlerin içerisinden katip yetiĢtirme usulünden vazgeçilerek liyakat sistemine göre memur alımı amaçlanmıĢtır. Bu anlayıĢa uygun olarak memurlar, yeni açılan Mekteb-i Maârif-i Adliyye ve Mekteb-i Ulûm-ı Edebiyye okullarından mezun olduktan sonra atanmaya baĢlamıĢlardır.147

Hatta bazı memurlar ihtisas için yurtdıĢına gönderilmiĢlerdir.148 Sözü edilen dönemde memurların çalıĢma saatleri ile ilgili olarak da birtakım düzenlemeler yapılmıĢtır. Tanzimat öncesinde memurların çalıĢma saatleri ile ilgili bir belirsizlik hakimdi. Tanzimatʼın baĢlarında da mesai saatleri ile ilgili olarak günümüzdeki gibi bir mesai saati aralığı olmamakla birlikte memurların devamlılığının sağlanması için devam defterlerinin tutulduğu görülmektedir.149 Tanzimattan sonra ise mevsimlere göre değiĢiklik gösteren mesai saatlerine göre memurlar, Mart baĢından Eylül sonuna kadar her gün ortalama 9.30ʼdan 4.30ʼa; Ekim baĢından ġubat sonuna kadar ortalama 9.30ʼdan 4ʼe kadar çalıĢmak zorundaydılar. Buna göre dairelerdeki memurlar yazın günde 6, kıĢın ise 5.5 saat çalıĢmıĢlardır. TaĢrada ise iklim ve adetlere göre mesai saatleri bulunurken, öğle tatili ortalama 12ʼden itibaren 1 saat olarak belirlenmiĢtir.150

Mesai saatleri bu Ģekilde belirlenirken devamsızlık yapan veya mazeretsiz olarak iĢe geç gelenlere; siyaset, fırka, kulüp vb. iĢlerle uğraĢanlara kademeli olarak ceza verileceği kararlaĢtırılmıĢtır.151

Bunun dıĢında memurların izin ve tatilleri ile ilgili olarak da bazı düzenlemelere gidilmiĢtir. Bilindiği üzere devletin kuruluĢ yıllarında genel anlamda memurların Cuma gününden baĢka istirahat günleri yoktu. Daha sonra PerĢembe öğleden sonra memurlara tatil yapılmıĢtı. Tanzimat Dönemiʼnde de tatil günleri ile ilgili olarak tam bir sistemleĢme görülmemekte, dini gün ve bayram tatillerinin dıĢında haftalık tatil günleri bürodan büroya

146 _{Özdemir, 2011: 157-159.}

147 _{Akyıldız, 2006: 25-28; Afyoncu ve Ahıskalı, 2002: 53.} 148 _{Özdemir, 2011: 137.} 149 _{Terzi, 2015: 246-247.} 150 Özdemir, 2011: 216-217. 151 Terzi, 2015: 250.

değiĢiklik arz etmekteydi.152

Öyle ki Bâb-ı Defterîʼde Pazartesi ve PerĢembe günleri tatil kabul edilmiĢ iken daha sonra sadece Pazar günü tatil olmuĢtur. Fakat 1833 tarihinde yapılan düzenlemeyle yalnızca PerĢembe günleri tatil edilmiĢtir. Bâbıâliʼde ise 1836 yılına kadar herhangi bir tatil günü bulunmazken, bu tarihten sonra PerĢembe günleri tatil kabul edilmiĢtir. 1842 yılında ise haftalık izin günü yeniden PerĢembeʼden Cumaʼya aktarılmıĢtır.153

XIX. yüzyılın son çeyreğine kadar bu Ģekilde geliĢme gösteren memurluk mesleği, II. Abdülhamid dönemine gelindiğinde daha da sistemli bir hale gelmiĢtir. Kanun-ı Esasiʼde memurların Ģahsi hürriyetlerini koruyan ve kanun dıĢı cezaları önleyen hükümlerin yanısıra müsadere, angarya ve cerime gibi geleneksel uygulamalar kesin olarak yasaklanmıĢtır.154

Anayasanın 39, 40 ve 41. maddelerinde memuriyetlere alımların ehliyet ve liyakat esaslarına göre yapılacağı, memurların kanunen suçu sabit olmadıkça ve kendisi çekilmedikçe veya devletçe zorunlu bir sebep gösterilmedikçe azlolunamayacakları yer almıĢtır.155

Yine bu dönemde, salnamelerden anlaĢıldığına göre nezaretlerde memur alma komisyonları kurulmuĢtur. Örneğin Dâhiliye Nezâretiʼnde Ġntihâb-ı Memurîn-i Mülkiye Komisyonuʼnca sınav yapılarak mülkiye ve maliye memurları alınmıĢtır.156

Ayrıca 25 Eylül 1880 tarihinde Memurîn-i Mülkiye Terakki ve Tekaüd Kararnamesi yayımlanmıĢ, bu kararnamede memuriyete giriĢ Ģartları yer almıĢtır. Bu Ģartlar genel olarak Ģunlardır: Osmanlı devleti tebaasından olmak, 20 yaĢını bitirmiĢ olmak, iyi ahlak sahibi olmak, gireceği memuriyet için gerekli bilgilere sahip olmak. Nizamnameye göre bir memur gireceği memuriyet için mezun olduğu mektebin diploması ile veya bir encümen huzurunda gerekli bilgilere sahip olduğunu imtihana girerek ispat etmesi gerekmektedir. Mülazemetle memur olanlar için ise 16 yaĢını tamamlamıĢ olmak gerekmektedir. Bu mülazımlar, 20 yaĢını doldurmadıkça maaĢ alamayacaklardır.157

Bahsedildiği üzere XIX. yüzyılda memur maaĢları çeĢitli ceza kanunnameleriyle sistemleĢtirilmeye çalıĢılmıĢtır. RüĢvetin önlenmesi için memurlara tahsis edilen has, zeamet, tımar gibi gelirlerin yerine maaĢ bağlanmıĢ, bu sayede malî birtakım önlemler alınmıĢtır.158 Fakat modern anlamda değiĢiklikler 1838 yılında Maliye Nezâretiʼnin kurulmasından sonra baĢlamıĢtır.159 152 _{Terzi, 2015: 244.} 153 Özdemir, 2011: 219. 154 _{Özdemir, 2011: 165.} 155 _{Terzi, 2015: 218-219.} 156 _{Özdemir, 2011: 197.} 157 _{Özdemir, 2011: 199.} 158 Akyıldız, 2006: 53-57. 159 Özdemir, 2011: 131.

Bu bağlamda II. Mahmud döneminde geçilen nakdi maaĢ sistemi, önce 1873 tarihli Harcırah Kararnamesi ile ardından 1880 tarihli MaaĢ Kararnamesi ile daha sistemli bir hale gelmiĢtir. Buna göre, memurların genel bir sınıflandırmayla ve derecelerine göre maaĢları tespit edilmiĢtir. Ayrıca maaĢların artırılması, eksiltilmesi ve maaĢ tahvili gibi hususların kanun maddelerine göre olacağı, yeniden bir memuriyet açılması halinde tayin olacak memurların maaĢları Meclis-i Vükela kararıyla belirleneceği yer almıĢtır.160

Bunun dıĢında memurlara verilen maaĢ bordrosuna (maaĢ sergisi) aldıkları maaĢlar iĢlenmiĢ, fakat standart bir maaĢ ödeme günü olmadığı görülmüĢtür.161

Ayrıca memur maaĢlarından emeklilik, temizlik vergisi, haremeyn ikramiyesi, Donanma-yı Osmânî Muavenet Cemiyeti, Maârif Vergisi, Tarik ve Harp Vergisi, Musâbin-i Mülkiye Ġânesi, mazuliyet maaĢı gibi birtakım kesintiler yapılmıĢtır. 162

Memurların emekliliğine gelince, Tanzimat Dönemiʼnde bu konu ilgili olarak da önemli geliĢmeler yaĢanmasına rağamen yine II. Abdülhamid dönemine gelindiğinde belirli bir sistemleĢme görülmüĢtür. Bu alanda atılan en önemli adım 1881 yılında Emekli Sandığıʼnın (Mülkiye Tekaüd Sandığı) kurulması olmuĢtur.163

Ayrıca Mülkiye Tekaüd Sandığının dıĢında kalanlar için Ġlmiye, Sıhhiye, ġirket-i Hayriye, Rüsumat, Ġdare-i Mahsusa ve Hamidiye Hicaz Demiryolu sandıkları kurulmuĢtur. Fakat 1894 yılında kurulan Ġlmiye Tekaüd Sandığı, 1913 yılında muvakkat bir kanun ile Mülkiye Tekaüd Sandığı ile birleĢtirilmiĢtir.164

29 Aralık 1891 tarihinde ise bir adım daha ileri gidilerek Memurîn-i Mülkiye Mazûlîn MaaĢlarına Dâir Kararname yayımlanarak Mazûlîn Sandığı kurulmuĢtur. Buna göre 1891 yılından itibaren beĢ yıl geriye gidilerek memuriyeti lağv olunan, görülen lüzum üzerine görevi sona erdirilen veya sağlık nedenlerinden ötürü görevini ifa edemeyen memurlar için mazuliyet (iĢsizlik) maaĢı verilecektir.165

Öte yandan II. Abdülhamid döneminin en önemli özelliklerinden birisi memur sayısında yaĢanan hızlı artıĢtır. Bu dönemde memur sayısı 35.000ʼe ulaĢmıĢtır.166

II. Abdülhamid, siyasi eylemlerin önüne geçebilmek için memurları denetim altında tutmak düĢüncesiyle çok sayıda insanı hizmetine aldırmıĢtır.167

Öyle ki ehliyet ve liyakata aykırı bir biçimde hem kendisine muhalif olan hem de gözdesi olan memurlara yüksek rütbe

160 _{Terzi, 2015: 252-257; Özdemir, 2011: 240-241.} 161 Özdemir, 2011: 249. 162 _{Özdemir, 2011: 259-261.} 163 _{Terzi, 2015: 270.} 164 _{Özdemir, 2011: 333.} 165 _{Özdemir, 2011: 310.} 166 Findley, 2011: 23. 167 Findley, 2011: 23.

ve mevkiiler vermiĢtir.168

Tabii ki bu durum sadece Abdülhamid dönemine has değildir. Ayrıca II. Abdülhamid, Tanzimat Dönemi devlet adamlarının sahip olduğu yetkilere sahip olmalarını engellemekle kalmayıp, iyi anlaĢamayan kiĢileri bilinçli bir Ģekilde bakan olarak atayarak birbirleri aleyhinde casusluk yapmalarını ve birbirlerini ihbar etmelerini sağlamıĢtır.169

Belki de bu tür politikalardan dolayı memurlar, Tanzimat Dönemi‟nde “batıcı”, I. MeĢrutiyet Dönemi‟nde “Hamidçi”, II. MeĢrutiyet Dönemi‟nde ise “Ġttihatçı” olmuĢlardır.170