TANZİMAT DÖNEMİ YÜKSEK ÖGRETİM VE DERS PROGRAMLAR

O presente capítulo busca discutir a inserção da categoria juventude no âmbito das políticas públicas, através da apresentação de um panorama das políticas de juventude, desde o percurso internacional, que encaminhou o tema da juventude a fazer parte da agenda dos organismos internacionais, até os movimentos históricos e políticos que a inseriram na agenda nacional de políticas públicas. Apresenta, ainda, a atual Política Nacional de Juventude, realizando uma contextualização dos programas e serviços executados na atualidade, tendo como pano de fundo o atual cenário socioeconômico, o qual desafia as propostas de uma inclusão cidadã de uma juventude historicamente marginalizada dos processos de desenvolvimento técnico, social e econômico da sociedade brasileira. A proposta para o final do capítulo é realizar uma breve reflexão sobre os limites das ações até então desenvolvidas.

2.1 - Percurso no cenário internacional: marcos históricos

O debate da questão da juventude, principalmente como foco das políticas públicas, tem avançado nas últimas décadas, em especial no domínio da Organização das Nações Unidas (ONU). A ONU tem expressado seu compromisso para com a juventude em diversos momentos históricos, os quais marcaram a intensificação das discussões sobre a situação das juventudes, colaborando para que os jovens do mundo inteiro pudessem e possam ter visibilidade para lutar pela garantia de seus direitos.

No ano de 1965, os estados-membros da ONU assinaram a Declaração Sobre o Fomento entre a Juventude dos Ideais de Paz, Respeito Mútuo e Compreensão entre os Povos. Em 1985, através da instituição pela ONU do Ano Internacional da Juventude: Participação, Desenvolvimento e Paz, o assunto ampliou sua visibilidade, proporcionando que, em 1995, a ONU propusesse aos países-membros a adoção de uma estratégia internacional para enfrentar os desafios atuais e futuros da juventude, através do Programa Mundial de Ação para a

Juventude (PMAJ). Por meio do PMAJ, a ONU sugeria que os países implementassem políticas integradas para a juventude, estabelecendo vínculos entre as diferentes áreas prioritárias do Programa Mundial, a partir de 2000, e que dedicassem atenção especial aos direitos dos jovens considerados mais vulneráveis (Silva & Andrade, 2009).

Segundo Novaes (2007), a partir dos anos 1980, em vários países do mundo, foi possível perceber um significativo aumento de iniciativas tanto governamentais, como não- governamentais voltadas para a inclusão econômica, societária e cultural de segmentos juvenis. Nesse sentido, o ano de 1987 marcou historicamente a ação e discussão governamental voltada para o segmento da juventude. Foi nesse ano que se iniciou uma organização entre países ibero-americanos. Instituída, a partir da Conferência Intergovernamental sobre Políticas de Juventude na Ibero-América, desde então, objetiva ampliar o conhecimento recíproco sobre a situação da juventude nos países membros, através da realização de reuniões anuais. Em 1992, durante a VI Conferência Ibero-Americana de Ministros de Juventude, foi fundada a Organização Ibero-Americana de Juventude (OIJ) – instituição internacional de caráter governamental que promove a cooperação e o diálogo na área da juventude, entre 21 países ibero-americanos: Brasil, Argentina, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguai, Venezuela e Bolívia (Silva & Andrade, 2009).

Na sequência de acontecimentos que intensificaram a discussão sobre as questões dos jovens, aconteceu, em 1998, a primeira Conferência Mundial de Ministros Responsáveis pelos Jovens, a qual teve como resultado a elaboração do Plano de Ação de Braga. O Plano de Braga é um documento que representa um importante avanço no sentido de questionar o enfoque problemático associado à juventude, o qual influenciou e ainda influencia nas diretrizes das políticas da juventude. Expressar o reconhecimento da juventude como uma

força positiva com grande potencial para contribuir para o desenvolvimento e o progresso social, bem como para a promoção dos direitos humanos.

No ano de 2005, a ONU lança um importante relatório sobre a juventude: o Informe Sobre a Situação da Juventude no Mundo. O referido informe trouxe uma avaliação da situação do jovem no mundo, naquele período. O relatório reconheceu progressos, mas enfatizou que os jovens do início do terceiro milênio continuavam enfrentando problemas complexos, dentre os quais a epidemia da AIDS e a pobreza, sendo esta destacada como um grande desafio que continuará a ser enfrentado pela juventude por várias décadas.

Não obstante tenham ocorrido avanços, mesmo que lentos, na discussão sobre juventude no âmbito da cooperação internacional, a realidade apresentada pela própria Organização das Nações Unidas, em 2005, através do Informe Sobre a Situação da Juventude no Mundo contendo indicadores de acesso dos jovens aos direitos sociais, culturais e econômicos, mostra um triste quadro da não concretização de direitos humanos para grande parte da juventude do mundo. O Informe destacou que, apesar de os jovens estarem contemplados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, não são explicitamente mencionados nos documentos, o que proporcionou para que fosse gerada uma invisibilidade dos jovens, no que diz respeito à interpretação e à implementação destes tratados (ONU, 2005). A partir desse relatório, as Nações Unidas chamaram novamente a atenção dos países-membros para a necessidade de intervenções públicas nas áreas de educação, saúde e emprego, com o objetivo de contribuir para o enfrentamento do desafio de se concretizar os direitos humanos dos jovens e romper o ciclo intergeracional da pobreza.

Embora, em conjuntura internacional, a temática da juventude estivesse presente nas ações públicas de diversos países, Abramo (1997) aponta que no Brasil, com relação às políticas públicas, os jovens nunca se constituíram enquanto público específico alvo de ações

próprias, estas por sua vez, diferenciadas das voltadas às crianças e adolescentes, e, para além da educação formal1. A autora ainda assinala que,

Na Europa e Estados Unidos a formulação de políticas para jovens e a designação de instituições governamentais responsáveis por sua implementação têm se desenvolvido ao longo do século; nos países de língua espanhola da América Latina, esse fenômeno, de modo geral, ganha significação a partir dos anos 80, principalmente estimulado por organismos como a CEPAL, ONU e o governo da Espanha, gerando algumas iniciativas de cooperação regional e Ibero-americana, com intercâmbio de informações e experiências, promoção de capacitação técnica, de encontros para realização de diagnósticos e discussão de políticas. O Brasil, no entanto, passou ao largo desse movimento (Abramo, 1997, p.26).

Nesse período, o País vivenciava um momento de recente redemocratização e as lutas estavam concentradas na busca pela garantia de direitos fundamentais de uma forma geral, bem como, na promulgação da Constituição Federal de 1988. Apesar de a juventude nesse

contexto não se caracterizar como um “problema político”, na definição de Rua (1998),

situação que ocorreu somente ao final da década de 1990, é importante destacar a sua participação ativa na luta pela redemocratização e na construção de pautas no interior de muitos movimentos sociais.

2.2 - Ações públicas para a juventude nacional

A juventude brasileira participou de forma ativa de diversos momentos que marcaram a história do Brasil, através de movimentos que contribuíram para a consolidação do processo de redemocratização que o Brasil viveu. Como o movimento das Diretas Já; o movimento

cívico pela aprovação da Constituição de 1988; a campanha “Se Liga 16”, que legitima o voto

facultativo com 16 e 17 anos, conferindo expressivo peso eleitoral à juventude brasileira no novo ordenamento democrático que se instituía (Conjuve, 2011). Apesar da grande visibilidade internacional da juventude nesse momento e da intensificação das discussões acerca das questões e necessidades dos jovens, através da inserção do tema na agenda das Nações Unidas, o Brasil somente inicia este debate mais intenso e organizado durante a segunda metade da década de 1990.

Naquele momento, o foco das preocupações e mobilizações estava centrado na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes, com intensa mobilização da sociedade e de movimentos sociais, para a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), em 1990. Apesar de o tema da juventude não ser o objeto de pauta à aprovação do ECA, ele representou um marco importante para a questão juvenil, mesmo reconhecendo que seus avanços se aplicaram apenas aos jovens até a faixa etária de 18 anos incompletos.

O ECA expressou a quebra de um padrão nas políticas públicas voltadas para a infância e a adolescência brasileiras que tinha, no mínimo, um século de duração, e promulgou um novo ordenamento jurídico-legal para a criança e o adolescente. O Estatuto faz

isso ao romper com a tradição do “menor”, expressa no Código de Menores de 1927, e sua a

Doutrina da Situação Irregular, consubstanciada no Código de 1979 e na Política Nacional do Bem-Estar do Menor, especificando e ampliando, assim, os direitos da criança e do

adolescente, os quais são elevados à categoria de “sujeitos de direitos” dentro de uma

Doutrina da Proteção Integral (Francischini & Campos, 2005). Tal doutrina prevê às crianças e adolescentes a prioridade absoluta em todos os aspectos de direitos fundamentais inerentes ao ser humano, princípio previsto na Constituição Federal de 1988.

A doutrina da situação irregular, vigente durante o Código de Menores de 1979, anterior ao estabelecimento do ECA, não definia direitos e se restringia aos filhos das famílias

pobres, sem a preocupação da vinculação desses com a família. Segundo Pereira Júnior (2012),

A principal característica da citada doutrina era o tratamento dos ‘menores’ como

pessoas em situação irregular e objeto de direitos, prevalecendo a segregação dos

‘menores’ abandonados em internatos e dos envolvidos em práticas de atos ilícitos em

casas de detenção mantidas pela FEBEM6. (p.35).

Através do estabelecimento da prioridade absoluta para as crianças e adolescentes, o Estatuto institui a articulação do Estado com a sociedade na operacionalização da política proposta. No âmbito da promoção de direitos, criaram-se os Conselhos de Direitos, os Conselhos Tutelares e os Fundos geridos por esses conselhos, descentralizando, assim, a política por meio da criação de tais conselhos nos níveis municipal, estadual e federal. A política de atendimento aos direitos infantojuvenis foi concebida por um conjunto articulado de ações estatais e não estatais, envolvendo entes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O ECA é considerado internacionalmente avançado em termos de direitos humanos porque se coaduna com premissas de organizações internacionais de promoção e proteção de direitos à infância e à adolescência.

Apesar dos avanços legislativos implementados pelo Estatuto, o contexto histórico vivenciado naquele momento no País foi caracterizado por ações e ajustes de cunho neoliberal, as quais influenciaram diretamente para que fossem poucas as políticas sociais efetivadas com base nas propostas do ECA. O exercício da doutrina da proteção integral, demandava a concretização de uma infraestrutura de instituições e de serviços com capacidade de evitar que a crianças e os adolescentes fossem submetidos a situações que

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Sigla que designava a extinta Fundação de Educação e Bem-Estar do Menos, responsável pela administração

pudessem privá-los dos direitos previstos. O período político e econômico, no entanto, foi marcado por um processo de diminuição, sucateamento, desqualificação e privatização do aparato estatal, o que contribuiu para um prejuízo no acesso à saúde, à educação e aos serviços sociais de maneira geral. Nesse período, intensificaram-se as terceirizações de serviços públicos e a proliferação de organizações privadas que lançaram mão de recursos do Estado para a execução de políticas para crianças e jovens (Carvalho & Noma, 2011).

Na esteira das conquistas sociais legislativas de garantia dos direitos das crianças e adolescentes, após a promulgação da Constituição em 1988 e do ECA em 1990, tem-se em 1993 a regulamentação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) e em 1996, a publicação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB). Segundo a LOAS, o atendimento à criança e ao adolescente em situação de risco pessoal e social passa a ser prioridade nos serviços assistenciais, devido à vinculação entre as políticas assistenciais e de proteção prevista nas ações de atendimento às políticas municipais da criança e do adolescente, por meio da política de assistência social. A LDB, ao garantir uma educação pública democrática e laica, definiu normas que afetam desde a educação infantil até a educação superior, focalizando, assim tanto o público infantil como jovem.

Carvalho e Noma (2011), ressaltam, ainda, que a LDB definiu princípios que posteriormente se fizeram presentes na formulação da política nacional para a juventude. Ao articular educação, cidadania e trabalho, a LDB atribui à educação um caráter fundamental para a futura inserção dos jovens no mercado de trabalho e para a sua integração ao meio social, características que contribuíram para a definição de princípios de atuação das ações voltadas aos jovens.

Deste modo, a década de 1990 pode ser caracterizada pela efervescência de lutas dos setores progressistas da sociedade no sentido de garantir a regulamentação dos direitos sociais inscritos na Constituição. Assim, nesse período, houveram avanços através da regulamentação

de diversas áreas como a seguridade social(saúde, assistência social e previdência social), a educação e a área da criança e do adolescente.

Embora as lutas e movimentos tenham garantido grandes avanços legislativos no âmbito dos direitos sociais para toda a população e, sobretudo, para as crianças e adolescentes, os contextos de vida e as situações de vulnerabilidade e risco social às quais a juventude brasileira está exposta, denunciam a necessidade de um olhar específico para esse público. Um olhar que ampliasse a visibilidade da juventude e que promovesse as políticas para além da faixa etária estabelecida pelo ECA, atingindo assim os jovens acima dos 18 anos de idade. Conforme assinala Rua (1998), em análise sobre as políticas públicas para a juventude na década de 1990, naquele período, as questões da juventude eram tomadas enquanto um “estado de coisas”, ou seja, “situações mais ou menos prolongadas de incômodo, injustiça, insatisfação ou perigo, que atingem grupos mais ou menos amplos da sociedade

sem, todavia, chegar a compor a agenda governamental ou mobilizar as autoridades políticas.”

(p.732).

Segundo Rua, (1998), a inclusão das questões da juventude na agenda política

dependia da transformação dessas questões de “estado de coisas” a “problemas políticos”, os

quais, por sua vez, seriam alvo de formulação de políticas específicas.

Na realidade, os jovens são abrangidos por políticas sociais destinadas a todas as demais faixas etárias, não sendo orientadas por concepções claras e definidas de que elas representam o futuro, não apenas do ponto de vista do investimento econômico feito pela sociedade e dos seus dividendos mais imediatos, como também sob a perspectiva de que serão esses indivíduos os responsáveis pela educação e formação e de hábitos e atitudes vindouras. Assim, embora grande parte das dificuldades vivenciadas pelos jovens constitua situações evitáveis mediante a oferta de serviços de

saúde e segurança de boa qualidade, de educação eficaz e planejamento competente quanto à absorção ocupacional e a geração de renda, os dados aqui explorados indicam que as ações existentes vêm sendo insuficientes, seja para proteger os jovens, seja para proporcionar-lhes melhores oportunidades futuras. Portanto, as situações constatadas indicam que as demandas por políticas públicas para a juventude permanecem como estado de coisas, precariamente resolvidos no âmbito de políticas destinadas a um público mais amplo – com o qual os jovens têm que competir pelo espaço de atendimento – sem chegar a se apresentar especificamente como problemas políticos. (Rua, 1998, p.738-739).

Nesse sentido é que se iniciam os debates sobre a necessidade de estruturação de documentos específicos e de políticas efetivas para a juventude. Os encontros, seminários, congressos para a discussão a respeito do segmento juvenil começaram a surgir, fazendo com que a temática conquistasse maior visibilidade. É também nesse período que o tema da juventude ganha projeção e complexidade no espaço público brasileiro.

No ano de 19977 surgem ações na esfera federal voltadas para a juventude. Ações estas influenciadas por percepções que associavam a juventude à violência, aos comportamentos de risco e à transgressão. Como destaca Sposito (2003), as políticas de juventude tanto podem indicar a forma como a juventude é concebida e entendida na sociedade, sendo o retrato de formas dominantes de conceber a juventude e podem agir ativamente na produção de novas representações sociais.

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Ano que foi marcado pela repercussão nacional do assassinato em Brasília do índio pataxó, Galdino Jesus dos Santos, que foi incendiado enquanto dormia em uma parada de ônibus, por cinco jovens de classe média, constituiu elemento importante para a formação de uma opinião pública sensível ao tema juventude. Este assassinato, que configurou o evento culminante de uma série de outros episódios, como o de adolescentes na igreja da Candelária no Rio de Janeiro e as rebeliões no interior de várias unidades socioeducativas, favoreceu o desencadeamento de algumas ações públicas especificamente dirigidas para os segmentos juvenis. (Silva & Andrade, 2009, p.48).

A conformação das ações e programas públicos não sofre apenas os efeitos de concepções mas pode, ao contrário, provocar modulações nas imagens dominantes que a sociedade constrói sobre seus sujeitos jovens. Assim, as políticas públicas de juventude não seriam apenas o retrato passivo de formas dominantes de conceber a condição juvenil, mas poderiam agir, ativamente, na produção de novas representações. (Sposito & Carrano, 2003, p. 18).

No fim dos anos 1990 e início dos anos 2000 surgem inúmeras iniciativas públicas, muitas envolvendo parcerias com organizações não governamentais (ONGs), no desenvolvimento de ações e programas com foco nos jovens considerados excluídos. Segundo Sposito (2003), muitos dos programas implantados nesse período tinham em suas formulações a concepção de que a condição juvenil era um elemento problemático em si mesmo, demandando, desta forma, estratégias de enfrentamento aos problemas da juventude. O que resultava na formulação de programas e projetos, os quais associavam o jovem a temas como violência, consumo e tráfico de drogas, e desemprego. As políticas desse período caracterizaram-se então como políticas focalizadas, pontuais, de curta duração e voltadas para a inclusão social de jovens via oficinas de capacitação.

As organizações e grupos juvenis começaram a exercer pressão sobre o poder público para o reconhecimento dos problemas específicos que afetavam os jovens e para a formulação de políticas que contemplassem ações que compreendessem os jovens como sujeitos de direitos. Ser jovem é entendido, então, como uma condição social com qualidades específicas e que se manifesta de diferentes maneiras, segundo características históricas e sociais. É ser sujeito com especificidades e necessidades, que devem ser reconhecidas no espaço público como demandas cidadãs legítimas (Abramo, 2005; Novaes, Cara, Silva, & Papa, 2006).

No início dos anos 2000, observa-se um aprofundamento do debate na sociedade civil e nas universidades, com a realização de diversas publicações e pesquisas com a temática da juventude como foco. A partir de 2004 tem início no Brasil, um amplo processo de diálogo entre governo e movimentos sociais, ambos envolvidos na construção de desenhos adequados para o desenvolvimento das Políticas Públicas de Juventude.

Como resultado do processo, o Governo apresentou diversas ações realizadas no sentido da implementação de uma Política Nacional de Juventude, como, por exemplo, a criação da Comissão Especial de Políticas Públicas de Juventude, na Câmara dos Deputados, a qual realizou debates em todo o País, culminando na Conferência Nacional de Juventude. O evento proporcionou a construção de subsídios à formulação da Emenda Constitucional 65, que insere a juventude como público prioritário na Constituição; do Plano Nacional da Juventude, que estabelece metas a serem cumpridas em prol da juventude num período de dez anos; e do Estatuto da Juventude, que reafirma os direitos dos jovens (Conjuve, 2011). Outras iniciativas foram: a criação do Grupo Interministerial ligado à Secretaria-Geral da Presidência da República (SGPR), que realizou um extenso diagnóstico das condições de vida dos jovens do País e dos programas e das ações do Governo Federal voltados para a população juvenil; encaminhamento de projeto de lei (PL), propondo a criação do Estatuto de Direitos da Juventude (PL no 4.529/2007); e o encaminhamento de PL versando sobre o Plano Nacional de Juventude (PL no 4.530/2004).

Tais iniciativas representaram esforços para transformar as políticas públicas de