Türkiye’de Termal Turizmin Gelişimi

Compreender a variável política inserida no debate acerca da gestão dos resíduos perpassa todas as demais dimensões até aqui trabalhadas, uma vez que é do município a responsabilidade legal por planejar e lidar com todas as consequências deste serviço.

Há de considerar uma relação entre condições legais (expressada aqui neste trabalho por meio da Política Nacional de Resíduos Sólidos e seus principais efeitos sobre a dimensão política administrativa) e condições práticas (expressa pela maneira que se opera a gestão e seus principais constrangimentos).

Aprovada em 2010, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/10), após duas décadas de debate no Congresso Nacional, é regulamentada pelo decreto nº. 7.404/2010 e passa a buscar efetivar um novo paradigma de gestão para os problemas historicamente acumuladas, introduzindo princípios como a corresponsabilidade, redução na geração, princípio poluidor pagador e, a possibilidade de o prefeito responder criminalmente pela permanência de gerenciamento inadequado dos resíduos.

As secretarias públicas municipais têm a responsabilidade legal de administrar a coleta, transporte e acondicionamento final e, tratando-se do histórico brasileiro bem como, os países periféricos, estes têm um histórico de gerenciamento que se resumiu a “coleta dos resíduos na cidade e seu descarte nas periferias dos centros urbanos” Figueiredo (2011, p 146). Surge, mais recentemente novas concepções, haja vista uma relação mais complexa, como: Modelo integrados para conter efeitos negativos e modelo preventivo (FIGUEIREDO, 2011).

Atualmente um dos maiores desafios é compatibilizar os dois modelos, de modo que os fatores locais e a participação social sejam insumos e vantagens para uma gradual mudança de status quo, levado a frente pela gestão local.

O primeiro avanço que a PNRS traz, é a diferença entre Resíduos Sólidos e Rejeitos, abandonando o uso de lixo. Tal mudança, segundo o Instituto Thirdwatch (2013) já havia sido iniciado em outros países desde a década de 1980. A principal diferença entre ambos os conceitos está baseada em: um possuir valor agregado, capaz de reinserção numa cadeia de revalorização. Enquanto, o segundo conceito, não havendo mais formas de tratamento, ou recuperação por processos tecnológicos disponíveis, não apresenta outra possibilidade que não sua disposição em ambiente final adequado, atualmente, aterro sanitário.

87 Visto isso, duas implicações são importantes, a primeira diz respeito à necessidade de se criar um planejamento integrador dos geradores, das cadeias e das tecnologias, bem como o reforço para política da separação dos resíduos para possibilidade de inserção no mercado da reciclagem. A segunda, em se considerando o rejeito o único material aceitável para disposição final, o volume consequentemente será menor, interferindo positivamente na receita fiscal do município.

Essas questões já foram abordadas anteriormente quando observados os fatores econômicos e biológicos, porém, a disputa pela institucionalização do conceito e, abandono da ideia de lixo, ainda parece um desafio.

A PNRS responde aos questionamentos que Grimberg (2005) levantou em relação às variáveis políticas do debate sobre RS, a) lixo é um conceito a ser revisto; b) Gestão dos Resíduos Urbanos é atribuição do governo; c) A sociedade civil tem um papel a desempenhar na gestão; d) O setor empresarial tem responsabilidade nesta área.

Estas pautas de debates podem ser bem analisadas em 2010, quando a política nacional foi aprovada, de forma que Abramovay (2013) considera a “responsabilidade compartilhada” como maior conquista da PNRS, disponibiliza inúmeras ferramentas para incentivo fiscal às ações de reciclagem (criação de cooperativas e usinas de triagem/reciclagem), compostagem e outras formas de reinserção dos resíduos numa cadeia de valorização, logística-reversa e o princípio poluidor-pagador são exemplos de instrumentos, contudo, para sua eficiência todos eles precisam anteriormente da capacidade de governo local e regional.

O governo federal pretende investir R$ 1,5 bilhão em projetos de tratamento de resíduos sólidos, na substituição de lixões e implantação da coleta seletiva bem como financiamento de cooperativas de catadores (MMA, 2011) e, colocou como principal meta para os municípios, o fechamento dos lixões até 2014 (agora, o novo prazo prevê em 2016). Vale salientar que até agosto de 2013, 90% dos municípios brasileiros ainda não haviam apresentado seus planos municipais de gestão dos resíduos sólidos (ABRAMOVAY, 2013).

Configura-se relativo atraso das gestões municipais e estaduais em atingir as datas limites para apresentarem tais documentos, bem como as metas estabelecidas pela Política Nacional. Um exemplo, são os Planos Integrados de gestão, onde por um lado 90% dos municípios ainda não aprovaram seus respectivos planos, por outro, os estados da federação já se contam 16 com planos de gestão em até setembro de 2013 (TEBALDI, 2013; ABRAMOVAY, 2013). Vale salientar que, em relação aos planos

88 estaduais, todos eles já haviam sido aprovados anteriormente à PNRS, sendo apenas alterados pós 20107.

Os principais desafios que a lei aponta fazem referência às prioridades trazidas no Art. 9º da PNRS;

“Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização,

reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final

ambientalmente adequada dos rejeitos”. (Grifo meu)

Há uma problemática nítida em relação às prioridades e o padrão que se observa atualmente de crescimento de geração de resíduos, inclusive, acima da média do crescimento populacional. A questão, talvez mais delicada em se trabalhar com resíduos é sua multidimensionalidade em paralelo aos constrangimentos políticos. Observou-se que em relação à dimensão sociocultural três questões importantes: Crescimento populacional atrelado a uma cultura da produção e consumo sem consciência do descarte, bem como, as delicadas questões sobre consumismo e identidade coletiva no mercado global.

Outro fator observado, diz respeito às questões econômicas, como o modelo de crescimento pautado na produção em escala e expandida, ou seja, tem-se no consumo o medidor do bem estar da economia (indústria, comércio e agropecuária).

Outro elemento trata da relação do “mercado do lixo” e contradições inerentes ao próprio sistema, dentre elas a terceirização do serviço e os contratos que incentivam o aumento da geração, uma vez que a receita é paga proporcional às toneladas coletadas. Também o mercado da reciclagem, que lucra proporcionalmente aos resíduos coletados, incentivando uma geração cada vez maior em todos os parâmetros.

Mais que a aplicação de uma lei, a política coloca um desafio de extrema complexidade, o de atingir as duas primeiras prioridades em escala de importância, a não Geração e a Redução, diante deste quadro.

Constata-se que a PNRS coloca como pilar central a ideia da gestão preventiva, trabalhada por Figueiredo (2011) característica principal dos modelos aplicados nos países centrais, porém, mesmo nestes países;

7 _{Os estados com Planos Estaduais de Gestão Integrada eram: Rondônia, Roraima (Norte), Ceará,}

Pernambuco, Sergipe (Nordeste), Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo (Sudeste), Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul (Sul), Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal (Centro-Oeste).

89 “a situação dos resíduos sólidos é marcada pela geração ampliada destes. As políticas públicas são elaboradas conforme critérios de prevenção e contam com o uso intensivo da tecnologia para a execução de serviços dos resíduos. No entanto tais políticas são pouco eficientes no âmbito dos objetivos ambientais já que não se consegue diminuir a geração dos resíduos” (FIGUEIREDO, 2011, p 1).

Demonstrando que este desafio é global e, se manifesta, como um conflito ainda maior nos países em desenvolvimento, especialmente no Brasil, onde o legado histórico institucionalmente cristalizado é questionado só em 2010.

Segundo dados da ABRELPE (2012) a geração de RSU vem aumentado no Brasil. No período entre 2011 e 2012 a geração aumentou 1,3% enquanto a população neste mesmo período cresceu 0,9%.

Gráfico 03. Evolução na geração de resíduos 2011-2012

Fonte: ABRELPE, 2012.

Este crescimento é uma tendência, uma vez observado que nos anos anteriores, seguiu-se um crescimento no Brasil da geração, superior ao crescimento da população.

Vale salientar que houve neste mesmo período um aumento na prestação e cobertura do serviço de coleta domiciliar, de forma que o aumento na contabilização pode também estar associado à melhor prestação do serviço.

“A comparação deste índice com o crescimento da geração de RSU mostra uma discreta evolução na cobertura dos serviços de coleta de RSU, chegando a 90,17%, o que indica que o país caminha, ao menos, para universalizar esses serviços” (ABRELPE, 2012, p 28).

Outro indicador é o aumento do custo individual para gestão da política municipal de resíduos, que envolve desde coleta, destinação final, serviços de varrição, até limpeza de parques e jardins e limpeza de córregos, que em 2011 correspondia a R$

90 124,44 reais per capita e 2012, 133,56. Resta compreender localmente o impacto deste aumento no custo, uma vez que as situações locais são diversas, bem como o aumento populacional seguido do aumento de renda (fatores importantes no aumento da geração).

Gráfico 04. Evolução na geração de resíduos 2009-2011

Fonte: ABRELPE (2010, 2011)

Estes dados demonstram, que o custo para esta política, aumenta, enquanto, por outro lado, a não geração e a redução não passam de critérios da política que na prática não se concretizam. A gestão passa a ser pautada basicamente em gerenciar contratos de terceirizadas, fomentar um discurso pró-catadores e reciclagem, enquanto, uma quantidade maior passa a ser enviada aos aterros, resultado da maior geração per capita.

A prática se define pelo tripé: aumento do serviço de coleta, estruturação dos contratos entre empresas coletoras (quando os serviços são terceirizados) e, negociação com empresas administradoras de aterro sanitário. Por fim, institucionalização de programas de coleta seletiva como marca da “gestão preventiva”, mas que em essência se manifesta nas condições precárias das cooperativas (FIGUEIREDO, 2011). Como pode ser visto na figura 7 a seguir.

O desafio, portanto, está pautado em relações complexas que não se resumem ao gerenciamento, mas colocam o governo local num papel decisivo, uma vez que todos os desafios a perpassam. Não se deve esquecer que, como nas análises governamentais, grandes mudanças são graduais (MARQUES, 1996; SOUZA, 2009), a própria inércia institucional e burocrática, bem como o legado histórico são fatores fundamentais para compreender o processo de mudança frente os momentos de influxo.

91 Figura 07. Base da gestão atual

Fonte: Elaboração Própria

A concretização da Responsabilidade Compartilhada (divisão de responsabilidade entre sociedade, mercado e governo) e da Gestão Integrada (conjunto de políticas públicas locais, instituições de gestão, gestores capacitados e transparência no processo) contidas na Política Nacional de Resíduos Sólidos é vista como as metas que melhor trabalham a inovação da PNRS na dinâmica histórica de gestão brasileira (POLAZ e TEIXEIRA, 2009; MMA, 2012; ABRAMOVAY, 2013; CADER e CARVALHO, 2014). Nestas duas características pode se observar como, tudo o discutido sobre desenvolvimento territorial sustentável, sustentabilidade política e sustentabilidade administrativa se materializam na gestão dos resíduos (Mantovaneli Jr e Sampaio, 2010).

A responsabilidade compartilhada, Art. 3º, inciso XVII da PNRS é definida como;

“conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados”.

Ou seja, todos têm responsabilidade, o poder público deve estabelecer seus planos (de maneira participativa e com o uso das tecnologias apropriadas), às empresas compete o recolhimento do produto pós-uso (logística reversa) e responsabilidade socioeconômica do impacto gerado (poluidor-pagador) e, à sociedade, cabe participar dos programas de coleta seletiva e incorporar as mudanças de hábitos que estimulem a redução dos resíduos gerados (MMA, 2012).

92 Os três agentes principais são desta forma, o Estado (governo municipal) o mercado e a sociedade. Mas fica claro que, o principal ator na efetivação de tal paradigma, é o governo, especialmente as secretarias executivas e responsáveis pela política em âmbito local.

A Gestão Integrada demonstra a interdisciplinaridade onde pensar a política de gestão dos resíduos sólidos deve estar inserida, o diálogo intersetorial (educação e saúde), bem como a capacidade de planejamento financeiro, o cumprimento das obrigações legais e, por fim, o uso de mecanismos de gerenciamento dos recursos humanos que é fundamental. De forma que a base organizacional daqueles que são os responsáveis por gerir a política sirva como fator de vantagem para a busca dos paradigmas que a PNRS expõe.

Cader e Carvalho (2014, p 1) observam que “a eficácia da política decorre de suas interações com as demais políticas setoriais [...] articulação entre as esferas de governo (estadual, federal e municipal) e, entre estas e a sociedade civil organizada”. Há a necessidade não só de planejamento, mas capacidade de articulação dos gestores em implementar, ou seja, capacidade de pôr o “Estado em ação”.

Polaz e Teixeira (2009) identificaram a variável político institucional como um dos maiores constrangimentos em avançar numa gestão integrada dos resíduos sólidos municipal, dentro desta dimensão, os principais problemas eram de caráter organizacional como: ausência de organograma e plano de carreira para o setor de RSU, recursos humanos e pessoal insuficiente e/ou incapacitado, por último, mesmo em existindo leis de fiscalização, a falta de pessoal fragiliza a capacidade de tal exercício.

As questões de execução da política, propriamente dita, como: sistema operando em caráter deficitário (falta de equipamentos), capacidade de operação subestimada, falta de manutenção e renovação da estrutura administrativa. Esses problemas levantados em 2009 por Polaz e Teixeira, permanece em 2012. Segundo o Ministério do Meio Ambiente, para reestruturar os paradigmas de gestão, configura-se necessidade de fortalecimento da capacidade de gestão para garantia da sustentabilidade dos serviços, isso faz com que poucos municípios tenham uma gestão adequada (MMA, 2012).

Segundo Polaz e Teixeira (2009) havia problemas como a participação da população nas ações desenvolvidas pelos gestores, bem como, insuficiência de práticas de boas ações. A falta de financiamento e recursos (mesmo que de transferências) era insuficiente.

93 Pode se perceber, porém, que esses últimos problemas não são causa, mas sim, efeito. A raiz está, exatamente na falta de sustentabilidade administrativa e política, de tal forma que, em uma análise sistêmica, o funcionamento inadequado na base do serviço, tem efeitos em toda sua cadeia.

Em estudo, desenvolvido por Lino e Ismail (2012), fica claro o potencial da gestão dos resíduos sólidos municipais no Brasil, mas que por falta de capacidades administrativas e políticas não vêm se concretizando, “as was shown the actual Brazilian situation of the treatment and disposition of the solid waste leads to wasting the energetic and socioeconomic benefits and increasing the environment and health negative impacts” (LINO e ISMAIL, 2012, p 112).

Pode se concluir que, a gestão integrada, bem como, o papel pilar do governo por meio de seus órgãos de planejamento setorial para os resíduos sólidos municipais, possuem responsabilidade, urgente, em buscar a capacidade de gestão. Desde a capacidade interna de organização, até mesmo, de buscar externamente os meios necessários de gerir, tratar e trabalhar conjuntamente com a sociedade, o mercado e outros municípios, de forma a estabelecer uma agenda de médio e longo prazo. Fundadas intersetorialmente e, principalmente, junto ao fortalecimento contínuo da participação social como condição inicial, para atender aos critérios mínimos que a PNRS institui.

A política Nacional de Resíduos Sólidos exerce uma mudança no contexto nacional que pode marcar o início da mudança no país, mas, em se considerando esta área temática em sua complexidade como foi feito até o momento, percebe-se que ainda há inúmeras contradições e desafios a serem superados e, um deles, é a regionalização da política e sua metropolização, que também já consta nas disposições preliminares da PNRS.