Türkiye’ nin Göç Politikası

Göç alan her ülke, ülkesine gelen kişilerin girişlerinden, ülkeden çıkarılmasına kadar yaşanan bütün süreçlerde ve ülkede kaldıkları süre boyunca sahip oldukları haklar konusunda kendi göç politikasını uygulamaktadır (Demir, 2015: 9). Göç ederek başka bir ülkeye giden kişilerin gittikleri ülke tarafından gerekli şekilde ağırlanması ve bunun uluslararası bir sorumluluk da olduğunun bilincinde olunması konuyla alakalı akıllara ilk olarak Kant’ı getirmektedir. Aydınlanma çağının düşünürlerinden Kant, barışın koşullarından birinin edebi barış olduğunu yazdığı

‘Edebi Barış’ denemesinde de savunmuş ve ahlaki sorumluluktan çok hukuki bir boyutta ele almıştır (Lortoğlu, 2017: 55).

Göç politikalarına, yasalarına, uygulamalarına bakıldığı zaman, geçmişten günümüze değin, göç akınları ve göçmenler, mülteciler, sığınmacılar ile ilgili olarak her ülke için benzer ya da farklı temel yasal dokümanlara rastlanmaktadır.

Tarihsel süreç ele alındığında, dünyanın çok büyük göç akınlarına şahitlik ettiği görülmektedir. Yaşanan en büyük göçlerin ilki, Birinci Dünya Savaşı sonrasına denk gelmektedir. 1919 ve 1930 tarihleri arasında yaşanan şiddetli çatışmalar ve siyasi karışıklıklar sonucu, Avrupa beş milyondan fazla göç vermiştir (Çiçekli, 2009: 20). Yine bu tarih aralığında Milletler Cemiyeti’nin, Avrupa’da yaşanan göç olaylarına çözüm bulmak adına birçok girişimi olmuştur (Lortoğlu, 2017: 55). Bu girişimler özellikle, devletlerin kendi vatandaşlıklarından çıkardıkları kişiler için korumanın genişletilmesi, pasaportsuz olan kişilerin de diğerleriyle aynı yasal korumadan yararlanabilmesini sağlamak adına yapılmıştır (Benhabib, 2006: 79).

Türkiye Cumhuriyeti’nin göçmen, mülteci ve sığınmacılar ile ilgili sahip olduğu ilk hukuki belge, 14 Haziran 1934 yılında düzenlenen 2510 sayılı İskân Kanunu olmuştur. Bu kanun, özünde ortak bir ulus inşasına dayalı, sosyal ve siyasal özelliği olan, mecburi iskân ile ilgili hazırlanmıştır (Kaya ve Yılmaz Eren, 2015: 22). İskân Kanunu ile, Türk soyu ve kültürüne bağlı olan kişilerin Türkiye’ye göçmen veya mülteci statüsüyle gelebilmeleri kolaylaştırılırken, aynı zamanda Türk soyu ve kültürüne bağlı olmayan kişilerin göçmen veya mülteci statüsüyle Türkiye’ye gelmelerinin de önüne geçilmesi hedeflenmiştir (İçduygu, Erder ve Gençkaya, 2014: 55). Bu kanun günümüzde de Türkiye’de geçerliliğini sürdürmektedir.

Türkiye’nin de onayladığı ve taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS), 4 Kasım 1950 yılında imzalanmış, 3 Eylül 1953 yılında yürürlüğe girmiştir. Bu sözleşme karşılıklılık ilkesini onaylamayan, insan hakları ihlali ile alakalı yargısal denetim mekanizmasını düzenleyen tek uluslararası sözleşme olması açısından oldukça önem teşkil etmektedir (Odman, 2011: 71).

Uluslararası mülteci hukukunun ortaya çıkışında bir dönüm noktası kabul edilen İkinci Dünya Savaşı’nın ardından, giderek uluslararası boyutta bir sorun

haline gelen bu duruma çare bulmak için önemli adımlar atılarak, Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun yetkisi dahilinde hareket edecek bir alt organ olarak, (Güçer, Karaca ve Dinçer, 2013: 25) 1951 yılında Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) kurulmuş ardından Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi imzalanarak zorunlu göçe maruz kalanlar için önemli bir adım atılmış, tarihte ilk kez bu kişilerin korunması ve ihtiyaçlarının karşılanması konusu hukuksal olarak değerlendirilmiştir (Lortoğlu, 2017: 55). Uluslararası hukuk çerçevesinde, dünya üzerindeki bütün devletlerin ülkelerine göç etmiş kişileri koruması ve ihtiyaçlarını gidermesi adına sorumlulukları bulunmaktadır ve bu sorumluluk uluslararası toplum adına BMMYK tarafından üstlenilmektedir (Çiçekli, 2009: 19).

28 Temmuz 1951 tarihinde, aralarında Türkiye’nin de bulunduğu 26 ülkeden temsilci Cenevre’de bir araya gelerek, Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Sözleşmeyi, bir diğer adı ile 1951 Cenevre Sözleşmesi’ni kabul etmiştir. Bu sözleşme ilk kez mülteci tanımını ve haklarını yazılı hukuk çerçevesinde yaparak ve uluslararası hukukta yer alan geri göndermeme ilkesini sözleşme hükmü altına alarak, (Ağır ve Sezik, 2015: 102) mülteci hukukunda bir milat olmuştur. Türkiye, bu sözleşmeyi hazırlayan, hatta ilk imzalayan ülkelerden biri olarak günümüzde hala sözleşmenin yürütülmesinden sorumlu Yürütme Komitesi’nde yer almaktadır (Kap, 2014: 9). Buna rağmen, Türkiye 1951 yılında kabul ettiği sözleşmeyi ancak 29 Ağustos 1961 yılında, koyduğu coğrafi çekince şartı ile yürürlüğe sokmuştur (Akçabay, 2015: 127). Nitekim sözleşmede yer alan 42. Maddeye göre ‘Devletler, imza, tasdik ya da katılım sırasında sözleşmenin 1, 2, 4, 16, 33 ve 36-46 maddeleri dışındaki diğer maddeler ile alakalı kısıtlayıcı kayıtlar beyan edebilir’hükmüne dayanarak, Türkiye’ye mülteci statüsünde sadece Avrupa’dan göç edecek olanları kabul edeceğini, 359 sayılı kanunla yayınladığı bildiri ile belirtmiştir (akt. Demir ve Erdal, 2010: 36). Ayrıca ek olarak, kanunun 2. Maddesinde, ‘Bu sözleşmenin hiçbir hükmü, Türkiye’nin mültecilere Türk uyruklu kimselerin haklarından fazlasını sağladığı şeklinde yorumlanamaz’ ifadelerine yer vermiştir (akt. Çiçekli, 2009: 35).

1951 tarihli Cenevre Sözleşmesinde yer alan, özellikle zaman sınırlamasının ortadan kaldırılması ihtiyacı doğmuş ve sözleşme 1967 tarihinde güncellenerek,

mültecilik konusundaki bölge ve süre kısıtlamaları bağımsızlaştırılmıştır. Fakat yine de isteyen ülkeler bölge kısıtlamalarına devam edebilecektir. Bu bağlamda, sözleşmenin 14. Maddesine göre: ‘Zulüm altındaki herkesin başka bir ülkeye sığınma hakkı ve sığınma olanaklarından faydalanma hakkı bulunmaktadır.’ Bu madde, kendinden önce veya sonraki tüm ulusal ve uluslararası düzenlemeleri de kapsamaktadır (Erdoğan, Kavukçuer ve Çetinkaya 2017: 7- 8). Türkiye, 1967 tarihinde düzenlenmiş Ek Protokol’e zaman kısıtlamasını kaldırarak fakat tekrar coğrafi çekince şartı ile taraf olmuştur. Bu sözleşmeye 148 ülke katılmıştır ve günümüzde hala coğrafi çekince şartını devam ettiren iki ülke, Türkiye ve Monako bulunmaktadır (akt. Akbaş Demirel, 2013: 463). Özellikle Türkiye, ulusal güvenlik için çeşitli sebeplerle sürdürdüğü bu tutumu karşısında başta BMMYK olmak üzere, uluslararası çevrelerin ve sıklıkla son dönemlerde AB’nin eleştirilerine maruz kalmaktadır (akt. İçduygu, Erder ve Gençkaya, 2014: 158).

Türkiye coğrafi konumunun da büyük etkisi ile tarihi boyunca başta zorunlu olarak yaşanan göçler olmak üzere, farklı göç akınları yaşamış ve bu şekilde sayısız kişiye geçici ya da kalıcı ev sahipliği yapmıştır (Demir, 2015: 13). Yoksulluğun, iç karışıklıkların, çatışmaların ve savaşların sıklıkla görüldüğü bir coğrafi bölgede bulunan Türkiye, bölgedeki tarihi ve kültürel yakınlıklarından kaynaklı olarak, göç olaylarında ilk uğrak yerlerinden biri olmaktadır (Köksoy, 2015: 89). Bu durum aslındaTürkiye’nin coğrafi çekince şartını neden sürdürdüğünü kısmen açıklar nitelikte olmaktadır.

1990’lı yılların başında Türkiye’nin komşu ülkelerinde yaşanan olaylarla birlikte, Türkiye’ye sığınanların sayısı giderek artış gösteren bir duruma gelmiştir. Bu durum karşısında Bakanlar Kurulu 30 Kasım 1994’de bir yönetmelik çıkartmış ve bu yönetmelikte, herhangi bir sığınma olayında devletin nasıl hareket edeceği ve ülkeye sığınan kişilere sağlanacak olan haklar düzenlenmiştir. Bu bağlamda direkt olarak sığınma ile ilgili ilk genel düzenleyici belge ‘1994 Yönetmeliği’ olarak sayılmaktadır. Bu yönetmeliğin dayandığı herhangi bir kanun ise bulunmamaktadır (Kaya ve Yılmaz Eren, 2015: 22). 1994 Yönetmeliği’ne göre, Türkiye’ye sığınan kişiler iki grupta değerlendirilmektedir. Bunlardan ilki, Avrupa’dan göç eden, dolayısıyla da Cenevre Sözleşmesi’nin şartlarından yararlanabilecek sığınmacılar,

ikincisi, Avrupa dışında herhangi bir ülkeden göç eden ve başka bir ülkeye yerleştirilmeyi bekleyen sığınmacılar olarak ayrılmıştır. İkinci gruptaki sığınmacılar, Türk yetkililerine ve BMMYK’ye yaptıkları başvuruları kabul edilmediği takdirde, kendi ülkelerine geri dönmek zorunda kalmaktadır (İçduygu, Erder ve Gençkaya, 2014: 242).

Türkiye’nin 1999 yılının sonlarında adaylık statüsü kazandığı Helsinki Zirvesi’nden sonra, AB Adalet ve İçişleri Komisyonu Türkiye’den, vize uygulamalarını AB standartlarına uygun hale getirmesi, yasadışı göçle mücadele ve coğrafi çekince şartını geri çekmesi gibi isteklerde bulunarak göç yönetmeliğinde değişiklikler yapması gerektiğini vurgulamaktadır (Danış, 2004: 7). Fakat coğrafi çekincenin olmaması halinde, Avrupa, Asya ve Afrika bölgeleri arasında, Türkiye’nin tampon bölge haline gelerek, AB’ye gitmek için gelen fakat AB’nin kabul etmediği, bunun sonucunda da mülteci deposu halini alan ülke durumuna gelmesi kuvvetle ihtimal olarak görülmektedir (Danış, 2004: 15).

1994 yönetmeliği özellikle son zamanlarda yaşanan toplu sığınmalara bir çözüm olarak, ‘geçici koruma’ politikasını uygulamaya sokmuştur. Yakın tarihte yaşanan Suriye iç savaşı ile birlikte Türkiye’ye sığınan çok sayıda Suriyeli için de geçici koruma politikası izlenmiştir (Lortoğlu, 2017: 69). Bu noktada geçici korumayı açıklamak gerekliliği doğmaktadır. Geçici koruma, çeşitli sebeplerle ülkesini acil olarak terk eden ve dönmesi mümkün olmayan kişilere koruma sağlamak için gerçekleştirilen istisnai özellikte bir prosedür olarak tanımlanmaktadır (akt. Koyuncu, 2014: 28) Bunun yanında geçici koruma, devlet tarafından mülteci statülerinin belirlenmesinde yaşanan zorluklar sonucu ilan edilen, uluslararası bir koruma şeklini ifade etmektedir (Ağır ve Sezik, 2015: 104). Statü konusunda yaşanan sıkıntılara günümüzde en yakın örnek Suriyeliler olmuştur. Türkiye’ye ilk sığınmaya başladıkları zaman, bu durumun kısa ve geçici olacağı düşüncesi ile Suriyeliler hukuki karşılığı bulunmayan ‘misafir’ olarak görülmüş fakat düşünülenin aksine, giderek uzayan bir süreç ve artan sayılar karşısında hukuki bir tanım gerekliliği doğmuştur (Tunç, 2015: 39). Bu nedenle, 2011 yılı Ekim ayı itibariyle Suriyelilere, İçişleri Bakanlığı’nın 1994 Yönetmeliği’nin 10. Maddesine göre geçici koruma statüsü verilmiş (Orhan, 2014: 11) ve misafirlik bitmiştir.

Kant uluslararası sözleşmelerin temelini oluşturan düşüncesinde, sığınma talebinde bulunan kişiler için sağlanan misafirperverliği geçici ikamet hakkı ile sınırlandırmış ve sadece can güvenliği olmadığı takdirde geri gönderilmemelerinin zorunlu olacağından bahsetmiştir (Lortoğlu, 2017: 75).

Türkiye tarafından uygulanan geçici koruma, açık kapı, geri göndermeme gibi politikalar ve bu politikaların tüm ayrıntılarını, AB’nin sahibi olduğu Amsterdam Antlaşması şekillendirmekte ve bu antlaşmaya uyulmasını da AİHM aracılığıyla sağlamaktadır. Türkiye Amsterdam Antlaşması gereğince açık kapı politikası uygulamak zorunda kalmakta ve AİHM kararlarından dolayı da süre ve geri gönderme konularında herhangi bir kısıtlamaya gidememektir (Demirel, 2014: 100- 101).

Günümüzde, yasa dışı göçle Türkiye’ye giriş yapan kişilerin kendi ülkelerine geri gönderilmeleri konusunda ciddi sorunlar yaşanmaktadır. Yaşanan sorunların temelini ise, bu konuların yasal bir zemine oturtulmaması oluşturmaktadır. Bu noktada, söz konusu durumlar için yasal bir dayanak gerekliliği doğmaktadır. Bu konuda atılan ilk adım ise, geri gönderme anlaşmalarının yaygınlaştırılması öngörülen Ulusal Eylem Planı olmuştur (Odman, 2011: 145-146).

Türkiye’de göç ile ilgili düzenlemeler ve yönetmelikler olmasına rağmen, çok uzun yıllar bu konuda bir yasa olmamıştır ve bundan dolayı özellikle AB tarafından eleştiriler alınmıştır. Nitekim Türkiye 2005 Ulusal Eylem Planı ve AB Müktesebatına Uyum Programı ile söz konusu yasal eksiklerin giderilmesini planlayarak, ilgili yasa ile Türk yönetmeliğinin AB yönetmeliği ile uyumlu hale getirilmesini amaçlamıştır (akt. Akbaş Demirel, 2013: 465). Ayrıca Türkiye, AB ile uyum sürecinde yapılan 2005 Türkiye Ulusal Eylem Planı çerçevesinde, 2012 tarihine kadar coğrafi çekince şartını geri çekme ihtimali olduğunu belirtmiş ve aynı tarihe kadar yeni bir kanun gerçekleştirilebileceğini ifade etmiştir (İçduygu, Erder ve Gençkaya, 2014: 61).

Türkiye, Ulusal Eylem Planı çerçevesinde belirttiği gibi, tarihinde ilk kez göç kapsamında bir yasa çıkartmış ve bu yasa, 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) olarak 11 Nisan 2013 tarihinde kabul edilmiş, tam bir yıl

sonra da yürürlüğe sokulmuştur. 11 Nisan 2013 tarihinde yine bir ilk olarak, göç alanında görevli bir sivil toplum kuruluşu olan ve ülkedeki tüm yabancılardan sorumlu Göç İdaresi Genel Müdürlüğü (GİGM) ile ilgili hükümler de yürürlüğe sokulmuştur (Türüt, 2015: 14). YUKK ile birlikte yabancıların Türkiye’ye girişleri, yerleşmeleri, çıkışları, koruma isteyen kişilere sağlanacak korumayla ilgili usul ve esaslar ve GİGM ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır (Ağır ve Sezik, 2015: 104).

Türkiye her ne kadar AB ile uyum sürecinde, 2012 tarihine kadar coğrafi çekinceyi kaldırabileceğini belirtmiş olsa da 2014 yılında Suriye’deki olayların iyice büyümesi ve sayıları artmaya devam eden Suriyelilerin büyük bir kısmının da kalıcı olduklarının belirginleşmeye başlaması ile eski tutumunu koruyarak, YUKK içerisinde ‘Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar’ ifadesi ile coğrafi çekinceyi devam ettirmiştir (Kaya ve Yılmaz Eren, 2015: 25). Söz konusu ifadeye göre ise, son yıllarda Suriye’den Türkiye’ye yaşanan göç ile ülkeye giriş yapan kişilere mülteci statüsü verilmesi, YUKK kapsamında mümkün olmamaktadır (akt. Tunç, 2015: 39). YUKK’un statü konusunda da birtakım düzenlemeleri olmuştur. Bunlardan biri sığınmacı statüsünün yerini ‘şartlı mülteci’ statüsünün alması olmuştur. Bu statüyle birlikte kişinin üçüncü bir ülkeye yerleştirilinceye kadar ülkede ikamet etmesine izin verilmiştir (Kaya ve Yılmaz Eren, 2015: 25). Statü konusundaki diğer düzenlemeleri ise ‘ikincil koruma’ ve ‘geçici koruma’ olarak gerçekleştirmiştir. YUKK 91. Maddesinde özellikle daha önce kendi yasaları olmadan uyguladığı geçici koruma statüsü ile ilgili olarak ilk kendi yasal düzenlemesini yapmıştır (Karataş, 2015: 117).

2014 yılı Ekim ayında, YUKK’a bağlı bir Geçici Koruma Yönetmeliği çıkarılmış ve Suriyelilere verilen geçici koruma statüsüyle ilgili düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemeler genel olarak, Suriyelilerin yasal statüleri, hakları ve onlara yapılması gereken yardımlar, sağlık, eğitim, iş gibi konular ile alakalı olmuştur. Ayrıca bu yönetmeliğe göre, Suriyelilere geçici koruma kimlik belgesi verilmesi kararlaştırılmıştır (Kap, 2014: 32). Yönetmeliğin en önemli amacının ise, geçici koruma verilmiş olan kişilerin statüsü ile ilgili kafa karışıklıklarını gidermek olduğu ifade edilmiştir. Yönetmelik Türkiye’ye göç eden herkesi kapsamasına rağmen henüz, yalnızca geçici koruma verilmiş olan Suriyeliler için uygulanmaktadır (Kaya ve Kıraç, 2016: 10). Bu yönetmelik, Türkiye’de yaşayan Suriyelilerin kafa

karıştıran yasal statülerini ve haklarını netleştirmiş olması adına önem teşkil etmektedir (Ağır ve Sezik, 2015: 105). Öte yandan Suriye’de devam eden olaylar ve Türkiye ile Suriye arasında geniş bir sınır olmasından dolayı, her an tekrar yaşanması söz konusu olan toplu göçler, Suriye’nin kimlerin yönetiminde olacağı ve Türkiye’ye karşı olası güvenlik tehditleri gibi birçok olası problem açısından, çıkarılan kanun ve yönetmelikler oldukça önemli olmaktadır (Şenbaş, 2014: 108).

Her ne kadar dünya üzerindeki bütün ülkelerin kendisine göre bir göç politikası ve yasal bir tutumu olsa da göçmenlere, mültecilere ve sığınmacılara yönelik olması gereken asıl haklar İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi tarafından güvenceye alınmış ve bütün ülkelerin, toplumların rol ve sorumluluk alması gereken bir konu olduğu, çünkü bunun küresel bir sorumluluk ve insani duyarlılıklarının gerekliliği olduğu belirtilmiştir (Köksoy, 2015: 82).