Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Tarihi Gelişimi

Yerel yönetimler kavram olarak; merkezi yönetimin dışında, yerel bir topluluğun ortak ihtiyacını karşılamak amacı ile oluşturulan, karar organlarını doğrudan halkın seçtiği, özerk bir yönetim yapısına sahip olan ve yerel örgütlenme modeli olarak tanımlanan bir yönetim biçimidir. Bu nitelikleriyle yerel yönetimler demokratik yönetim yapısının temel unsurlarından birisini oluşturmakta ve özellikle yerel kamusal hizmetlerin sunumunda etkinliği artırmak amacıyla hemen her toplumda örgütlenmiş kurumlar olarak yer almaktadırlar. Söz konusu bu örgütlenmeler, yerel toplulukta belli amaçlara ulaşmak ve belli ihtiyaçlara cevap vermek üzere, toplumların tarihsel gelişmelerine paralel olarak ortaya çıkmışlardır (Keleş, 2016).

Yerel yönetim olgusunun ilk örneklerine 11. yüzyılda tüccarların ticaret ilişkileri dolayısıyla elde ettikleri özerklikle tanımlanan feodal ortaçağ kentleri örneğinde rastlanılmaktadır. Ortaçağda kent idarelerini ortaya çıkaran sebeplerin başında ticaretin canlanması gelir. Daha sonra ortaya çıkan burjuva kentleri ile kıyılarda limanlarda diğer ulaşım kolaylığı bulunan yerlerde önce yargılama ile ilgili daha sonra mali özerklikler elde eden kentler olarak gelişim göstermişlerdir (Kalabalık, 2005).

Türkiye’de köylerin dışındaki yerel yönetim birimlerinin kökleri Batı örnek alınarak idari reformlarımızın atılmaya başladığı Tanzimat dönemine kadar uzanır. Belediyeler ve İl Özel İdarelerinin kuruluşunda Batıdaki uygulamalar özellikle de Fransa örnek alınmıştır. Köy yönetimleri ise Osmanlı’dan günümüze eski bir geleneğin devamıdır (Arslan 2005).

Batı demokrasilerinde tarihi gelişimin ürünü olan yerel yönetimler, siyasi otoritenin birliği ve bütünlüğünü değil, parçalanmasının ve farklı yerel otorite ve güç merkezlerinin ortaya çıkışının hikâyesini açıklarken, tarihi bağlam içinde muhalefet kavramıyla daima yakından ilişkili olmuştur. Oysa idari ve siyasi tarihimizde, siyasi-idari birliğin korunması temel amaç olduğundan, muhalefet olgusuna hoşgörüyle bakılmamıştır. Nitekim meşru bir muhalefet kavramına Tanzimat’a kadar Osmanlı devlet yönetiminde rastlamak mümkün değildir. Zira yerel halk ve eşrafın padişah karşısında özerk bir statü talebinin meşru bir gerekçesinin olamayacağı düşünülmüştür. Merkezi idare bu nedenlerle, kendi dışında oluşacak bir hareketi gerek dini gerekse siyasi anlamda gayrimeşru saymıştır. Dolayısıyla Tanzimat’a kadar

muhalefet kurumunun meşru hale getirilememesi, Batı tipi yerel yönetim düşüncesinin ortaya çıkmasını da geciktirmiştir. Bununla birlikte, hukuki ve adli konular başta olmak üzere, güvenlik, asayiş ve belediye hizmetlerinin kadılar tarafından yürütülmesi, vakıfların üstlendikleri roller, Batı tipi bir yerel yönetim sistemi olmasa da yerel hizmetlerin çeşitli kurumlar tarafından nasıl yürütüldüğünü göstermektedir (Eryılmaz, 2013).

Türkiye’de batılı anlamda yerel yönetimlerin kurulması 20. yüzyılın başlarında görülmektedir. Yerel yönetimlerin Batıdaki ortaya çıkış tarihine göre henüz yeni sayılabilecek bu durum farklı toplumsal yapılardan ve farklı tarihsel gerçekliklerden kaynaklanmaktadır.

Ancak Tanzimat Reformları ve ülkenin içine girdiği modernleşme hareketlerinin sonucunda birçok yeni yasa ve yönetsel düzenlemelerin yapılmaya başlandığı görülmüştür (Tortop-Aykaç-Yayman-Özer, 2006).

Cumhuriyetin ilanıyla birlikte Türkiye Cumhuriyeti’ne Osmanlı’dan miras 389 belediye birimi ve aktif olmayan, kaynakları bulunmayan yetersiz şehir idareleri kalmıştır. Bu birimlerle ilgili yasal düzenlemeler hem işlevsiz hem de parça parçaydı. Dolayısıyla harap durumda olan şehir ve belediyecilik anlayışının yeniden canlanması gerekliydi. Ancak belediyelere verilecek taze kan Osmanlı döneminden kalan ve hala aktif olan İttihat ve Terakkicilerin engellemeleri sebebiyle ileri plana atılmıştır (Yaylı, 2015).

Osmanlı dönemindeki yerel yönetim anlayışı, Cumhuriyetin ilan edilmesiyle beraber hiçbir değişikliğe uğramadan aynı şekilde devam etmiştir. Cumhuriyet döneminde merkezi yönetim yerel yönetimleri merkezi yönetimin politikalarına yardımcı ve destek verici kuruluşlar olarak görmüştür. Cumhuriyetin ilanından beri ülkenin birliği ve bölünmez bütünlüğü tehlikeye girer düşüncesiyle yerel yönetimlere idari ve mali anlamda özerklikte temkinli davranılmıştır (Koçak- Ekşi, 2010).

Cumhuriyet yönetimi de yerel yönetim kurumlarını her zaman idari birimler olarak görmüş, birlik ve beraberlik saikıyla yerel yönetimlere idari ve mali açıdan hareket serbestisi verilmesi noktasında tereddütlü davranmıştır (Kalabalık, 2005). Ancak bu noktada, 1921 Anayasası’nın yerel yönetimlere ilişkin hükümlerini saklı tutmak gerekmektedir. 1921 Anayasası, Türk Anayasa tarihinin yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en fazla

ağırlık veren anayasasıdır. Bununla birlikte, 1921 Anayasası’nın yerel yönetimlere ilişkin hükümlerinin hiçbir zaman uygulamaya geçirilemediği de unutulmamalıdır. Nitekim 1924 Anayasası ile bu hükümlerden, merkeziyetçi bir yönetim anlayışı yönünde belirgin bir ayrılık yaşanmıştır (Özbudun, 2012).

1921 Anayasası döneminde yönetimde halk katılımı, adem-i merkeziyetçilik anlayışı gibi ilerlemeler dikkat çeken unsurladır. Anayasa’nın 11’inci maddesi ile vilayetlere tüzel kişilik tanınarak özerklik sağlanmıştır. Vilayet meclislerinin görevleri ise temel belli başlı görevler dışında kalanlar olarak belirlenerek bir nevi genel yetki uygulaması öngörülmüştür. Yine vilayet meclisinin iki yılda bir seçimle işbaşına geleceği ifade edilmektedir. 1921 Anayasası’nda tüzel kişilik tanınan bir başka birim ise nahiyelerdir. Nahiyeler seçimle göreve gelen üyelerden oluşmakta ve merkeze ait görevleri ifa etmektedirler. Ancak merkeze ait hizmetlerin sunulması aşamasında kaynak yetersizliği ve merkezi idareye bağlılık nahiyeleri tüzel kişiliği bulunmasına rağmen merkezi idarenin uzantısı olmaktan öteye götürememiştir (Karaarslan, 2007). Anayasa ile yerinden yönetim ilkesi benimsenerek yerel demokrasi adına önemli adımlar atılmasına karşılık savaş şartları sebebiyle meclisin bütün dikkatinin savaşa kayması ve kaynakların kullanımında savaş gereklerinin öncelikli olması anayasaca öngörülen düzenlemelerin uygulamada yeterince yer bulamaması ile sonuçlanmıştır (Öner, 2006).

II. Meşrutiyet Dönemi ile değişmeye başlayan Osmanlı belediyelerinde, modern belediye kurumlarına geçiş sürecinde kurumsallaşma, yerel hizmetlerin etkinliği, hukuki altyapının sağlanması ve yerel fonksiyonların belediyelerin elinde toplanması Cumhuriyet dönemine kalmıştır. Cumhuriyetin ilanından sonra da bu süreç tam anlamıyla tamamlanamamış, 1924 Anayasası ile başlayan merkezcilik anlayışı yerel yönetimler üzerinde de aynı etkiyi göstermiştir. Osmanlı Devleti’nden devralınan belediyecilik anlayışının güncellenmesi çabaları bu dönem içerisinde ele alınan başlıca konulardan olmuştur. 1930 yılından sonra başta Belediye Kanunu olmak üzere yapılan değişiklikler merkeziyetçi bir anlayışla ele alınmış, bazı temel hizmetler kamulaştırılarak belediyelere devredilmiştir. Sağlık alanında çeşitli faaliyetler geliştirilmesine rağmen yeterli mali kaynakların sağlanamaması bir sorun teşkil etmektedir (Oktay, 2008).

Cumhuriyet sonrası yerel yönetimler adına gerçekleşen önemli gelişmelerden biri de köylerle ilgilidir. Özellikle savaş sonrası harap haldeki kentlerin durumu göz önüne alındığında en küçük ölçekli birimlerden başlayacak bir kalkınma hareketi en uygun yol olarak görülmüştür. Bu husustaki çalışmalar 1923 yılında köy kanunu çıkartılması ihtiyacına ilişkin olarak meclis düzeyinde başlamıştır. Hatta Karesi Mebusu Vehbi Beyin 11 Şubat 1924 tarihli meclis oturumunda köy kanununun memleketin teşkilatı adına şart haline geldiği, köy idaresi mevcut olmayan bir memleketin köksüz bir ağaca benzediği yönünde ifadesi bulunmaktadır (Sarı, 2014). Yapılan yoğun çalışmalar neticesinde 442 sayılı Köy Kanunu ile köyler ilk kez kanuni düzenlemeye kavuşmuştur. Bu kanun ile köylere tüzel kişilik verilmiş ve gerçek anlamda mahalli birim olarak kabul edilmiştir (Kaya ve Pekküçükşen, 2019).

Yerel yönetimler alanında yapılan ciddi atılımlar 1984’te 3030 sayılı Kanun ile birlikte büyükşehir belediyelerinin kurulması ile 1980 sonrası belediye gelirlerinde artış öngören yasal düzenlemeler ve 1987 tarihli 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve en son bu kanunların yerini alan 2004’te ve 2005’te yapılan düzenlemeler gösterilebilir. Belediyeler alanında önce 2004’te 5272 sayılı Belediye Kanunu kabul edilmiş ancak kanun şekil bakımından anayasaya aykırılığı gerekçesiyle iptal edilmiş aynı düzenlemeler bu kez 2005’te 5393 sayılı Kanun ile kabul edilmiştir (Bilgiç, 2007).

İl Özel İdaresi alanında da 2005’te yapılan 5302 sayılı Kanun 1987’de çıkarılmış olan 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu yerini almıştır. Yine 1984 yılında çıkarılan, büyükşehir belediyelerinin yasal güvenceye kavuştuğu 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 2004 çıkarılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile değiştirilmiştir. Buna takiben 2012 yılında kabul edilen 6360 sayılı 14 ilde Büyükşehir ve 27 İlçe Kurulması Hakkında Kanun şuan yürürlüktedir. Kısaca ifade etmek gerekirse il özel idareleri, belediyeler ve büyükşehir belediyeleri alanındaki düzenlemeler 2004, 2005 ve 2012 yıllarında yenilenmiştir. Yapılan düzenlemeler yenilik olarak nitelendirilen hükümler getirmiştir; ancak yerel yönetimler olarak dikkate alındığında belediyeleri esas alan reformlar yapıldığı dikkatleri çekmektedir. Bu noktada 1924 yılında çıkarılan 442 sayılı Köy Kanunu mevcudiyetini hala korumaktadır. Çıkarıldığı dönemde çok büyük yenilikler getirmiş olsa da aradan geçen süre zarfında değişen koşulların gerisinde kalmıştır. Bu sebeple köylerle ilgili bir düzenlemenin de daha fazla geciktirilmeden çıkarılması gereklidir (Bilgiç, 2007).

Yerel yönetimlerle ilgili tartışmaların odağında yer alan “birlik ve bütünlük hassasiyeti”, Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren süregelen bir tartışmayı yansıtmaktadır: merkezi idarenin işlerinin azaltılarak, çoğu işin halka en yakın idarelere, seçilmişlerin yönetimindeki mahalli idarelere verilmesi isteği ile birlik hassasiyeti çelişkisi. Yerinden yönetimin, özerkliğinin ve demokrasi adına genişletilmesi isteği ile halkın yaşadığı ilçenin il olmasını istemesi arasında da bir çelişki vardır. Zira bu istek, halkın hemşerisi olduğu yerin güçlendirilmesini değil de merkezi idarenin, valinin, bakanlık görevlilerinin yakınına gelmesi isteğidir (Yayla, 2012).