Büyükşehir Belediyesinin İmar Denetim Yetkisini Uygulama Aşamaları

Segundo HUSAIN o significado económico dos portos assenta não apenas no emprego e valor acrescentado, directamente gerado pelas actividades portuárias, mas também em resultados indirectos que podem providenciar um forte estímulo à economia regional (HUSAIN: 1981, p.224).

“Todos os portos, considerados individual ou colectivamente, evidenciam o papel determinante da função portuária no desenvolvimento económico nacional e regional, e a necessidade de manter e valorizar a posição competitiva de cada porto nos sistemas de transporte terrestre e marítimo do século XX.” (HOYLE e SMITH: 1998, p.

26).

Apesar de, em termos teóricos, as metodologias para a determinação dos impactes da actividade portuária não levantarem grandes contradições, o principal problema coloca-se na sua aplicação prática. A primeira dificuldade prende-se com a selecção e a identificação dos elementos a considerar na análise, de acordo com o seu grau de relação com a actividade portuária.

Neste contexto é possível destacar três grandes grupos de actividades:

1) Actividades directamente ligadas ao porto

São as actividades ligadas à recepção dos navios, à sua carga e descarga, à armazenagem e ao transporte; encontram-se, pois, de um modo geral, ligadas ao transporte marítimo.

2) Actividades indirectamente ligadas aos portos

São as actividades que se implantam no espaço portuário e também no seu exterior, mas que apresentam grande dependência do transporte marítimo de mercadorias ou da localização portuária para desenvolver a sua actividade, como é o caso das indústrias de construção e reparação naval.

3) Actividades induzidas pelo porto

São as actividades de carácter mais generalista, que servem de apoio ao porto e às actividades e trabalhadores associados ao seu funcionamento (seguradoras, transportes rodoviários, restauração, etc.).

Como se verifica, o impacto económico de um porto exerce-se mesmo nas actividades situadas fora do espaço portuário e sem ligação ao transporte marítimo. Apesar de a importância do porto decrescer com o aumento da distância no hinterland, o desenvolvimento das redes de transportes terrestres possibilitou que regiões mais extensas beneficiassem das vantagens resultantes da existência e funcionamento dos portos. Neste contexto destacam-se, por exemplo, as indústrias e outras actividades agrícolas ou comerciais localizadas no hinterland do porto e que beneficiam das facilidades de transporte e da diminuição dos custos do transporte marítimo nas suas operações de importação ou exportação.

Apesar da aparente facilidade que resulta da explicação teórica, a determinação dos impactes indirectos e induzidos da existência de um porto numa região apresenta algumas dificuldades, podendo destacar-se dois tipos de problemas: o primeiro diz respeito à impossibilidade de identificar todas as actividades relacionadas indirectamente com o porto ou que beneficiam economicamente com a sua existência; o segundo resulta da dificuldade de quantificar, no conjunto do rendimento total gerado por estas actividades, qual a parcela que é explicada pela existência do porto.

A tarefa de quantificação real da importância económica dos portos e do seu peso na economia regional ou urbana é, contudo, mais facilmente conseguida nos portos de média e pequena dimensão, onde se torna mais viável identificar e delimitar as diferentes actividades económicas ligadas directa e indirectamente ao porto e analisar seu contributo em termos de emprego e rendimentos.

A forma de organização dos sistemas portuários varia de país para país de acordo com as políticas e os modelos de gestão portuária adoptados, os quais são determinados por factores políticos, sociais, económicos e históricos. As diferentes abordagens traduzem-se em diferenças na concepção, na organização e o desenvolvimento dos sistemas portuários (organização interna, funções a desempenhar, relações de complementaridade e concorrência entre portos, papel a desempenhar pelos poderes públicos e pela iniciativa privada, etc…).

De acordo com HENRIQUES (1993, p.26) "Tradicionalmente, duas teses

sobressaíram na definição das políticas portuárias e na arrumação das estruturas que compõem cada sistema portuário, o que equivale a diferentes conceitos de porto"

(HENRIQUES: 1993, p.26). Esta ideia é também defendida por POLLOCK (1981, p.38) que distingue, em termos gerais, dois tipos de abordagem: uma de natureza micro- económica e outra de natureza macro-económica.

Na primeira, os portos são vistos como empresas, em termos da sua própria viabilidade económica e financeira, o que constitui uma preocupação primária. Esta filosofia corresponde à abordagem tradicional das políticas portuárias de países como o Reino Unido, a Irlanda ou a Dinamarca.

Trata-se de uma interpretação do porto numa perspectiva microeconómica, identificando-o como o espaço físico onde os navios são carregados e descarregados. A função essencial é a de transporte, pelo que os seus defensores apontam, como condições essenciais, a existência de bons acessos ao navio, o nível tecnológico dos equipamentos de carga e descarga e as condições de acessibilidade no hinterland portuário.

Uma outra abordagem à política portuária e ao papel a desempenhar pelos portos pode ser encontrada nos países onde estes se encontram sob a jurisdição de autoridades regionais ou municipais. “Nestes casos, o interesse é focado na totalidade

dos benefícios, directos e indirectos, resultantes da existência do porto, incluindo a geração de emprego, rendimentos, impostos e desenvolvimento económico em geral."

(POLLOCK: 1981, p.38)

Nesta política, o porto é considerado como um pólo de desenvolvimento, através da sua capacidade de atracção de indústrias e outras actividades ligadas à função marítimo-portuária. "A política portuária, neste caso, dá grande ênfase a uma

estratégia que vise a localização de actividades industriais principais e subsidiárias e serviços na área portuária, bem como todas as que acrescentem valor à mercadoria. "

(HENRIQUES: 1993, p.27). Esta é a última abordagem adoptada nos maiores portos de águas profundas e nos pólos industriais portuários da Bélgica, França, ex-RFA, Holanda12 _{e EUA. (POLLOCK: 1981, p.39).}

12 _{O grande desenvolvimento do porto de Roterdão, depois da II Guerra Mundial, é um dos exemplos mais notáveis} desta perspectiva.

De acordo com esta perspectiva, os portos são encarados como uma componente da infraestrutura ao serviço de toda a economia da região (HUSAIN: 1981, p.224-225), logo, o seu desenvolvimento, a exemplo do que se verifica em relação às outras infraestruturas regionais, compete às entidades públicas, as quais participam, em maior ou menor grau, na administração do porto13_.

Existe, contudo uma clara definição entre o papel que cabe aos poderes públicos e aos agentes privados: as entidades regionais, através das suas políticas de desenvolvimento, visam a manutenção da posição competitiva do porto – por meio de investimentos de capital, da manutenção dos canais de navegação, das ajudas à navegação, da construção das docas, dos cais e dos terraplenos portuários – e o incentivo ao desenvolvimento das actividades que contribuem para o crescimento económico regional; os agentes privados participam na exploração do porto, numa lógica de mercado livre, na qual as empresas competem pelo espaço e negócios e são responsáveis financeiramente pelas "super-estruturas"; esta competição entre operadores privados é encarada como um encorajamento para a eficiência e a manutenção da competitividade do porto.

O desenvolvimento portuário é geralmente abordado do ponto de vista das políticas dos diferentes governos nacionais, dos investimentos, da organização dos transportes marítimos e das decisões dos armadores, esquecendo-se, regra geral, os interesses e as expectativas legítimas das comunidades das regiões onde se localiza o porto. Para PINDER (1981, p.181), “(…) não se pode compreender o desenvolvimento e a

expansão económica dos portos apenas à luz das teorias económicas, sendo necessário analisar a atitude da comunidade, que pode representar um factor limitativo no crescimento portuário.”. O autor vai mesmo mais longe, ao afirmar que as teorias

de desenvolvimento económico deviam ser adaptadas para terem em conta o papel da opinião pública. “Esta modificação poderia consistir na inclusão do conceito de “limite

de tolerância” de uma dada comunidade, cuja influência varia no tempo e no espaço”

(PINDER:1981, p.181).

13 _{HUSAIN (1981, p.224-225) refere que em países como a Alemanha e na Holanda os interesses regionais são} assegurados através da participação da região (Lander) nas maiores companhias (holdings que funcionam como companhias privadas e sem financiamentos públicos).

Este “limite de tolerância” está associado a uma cultura de maior participação cívica das comunidades na vida colectiva, associado a uma maior consciência ambiental, e encontra-se bem patente na oposição das comunidades locais a projectos de desenvolvimento de infraestruturas portuárias, motivados por problemáticas ambientais e pelo combate à poluição.

De acordo com TAKEL (1981, p.47), quanto mais complexas se tornam as sociedades, maior é o número de actividades que têm de ser asseguradas, maior a competição pelo espaço para diferentes actividades da comunidade (trabalho, lazer, educação, comércio e indústria) e mais provável será o recurso à aplicação de standards, particularmente de standards mínimos.

Na ausência de limites de disponibilidade de espaço, assim como de outros factores encorajando um movimento de concentração mais do que a dispersão, esta competição não constituirá um problema tão significativo no processo de planeamento, análises do uso do solo e de custo-beneficio.

Por outro lado, o reconhecimento da importância dos portos e da navegação marítima justificou, para muitas comunidades e em algumas situações, que grupos de cidadãos se colocassem do lado do porto, defendendo a sua manutenção ou o desenvolvimento das suas infraestruturas.

Em Portugal, é possível identificar, na última década, estes dois tipos de atitude das comunidades face a projectos concretos de desenvolvimento portuário: a oposição, manifestada pela população de Setúbal e por grupos ambientalistas à constituição de um aterro nas margens do rio Sado para a implantação de um grande terminal de contentores no porto de Setúbal; a constituição, em meados da década de 90, de um associação cívica para defender a permanência e a operacionalidade do porto de Lisboa, contra algumas opções da Administração Portuária; em causa estava o Plano de Ordenamento da Zona Ribeirinha de Lisboa (POZOR) mandado elaborar pela Administração Portuária e que perspectivava a redução da actividade portuária e a urbanização de uma parte importante dos espaços portuários.

Noutro exemplo, que adiante retomaremos, ao longo do desenvolvimento do porto do Funchal é possível identificarem-se fases de maior ou menor intervenção por parte das

comunidades, assistindo-se, por vezes, a inflamadas discussões políticas e a tomadas de posição por parte da sociedade civil. Importará analisar e perceber de que forma estas atitudes e os movimentos que se lhe seguiram conduziram a alterações na política portuária e influenciaram o desenvolvimento do porto.