İmar Planları Arasındaki İlişki ve Plan Hiyerarşisi

“Eski dilde ‘silsile-i meratip’ veya ‘mertebeler silsilesi’ sözcüklerinin karşılığı olarak kullanılan bugün ise Fransızca ‘hiérarchie’ sözcüğünden dilimize geçmiş olan hiyerarşi kavramı Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlüğünde; makam sırası, basamak, derece düzeni, aşama sırası, sıradüzen olarak açıklanırken hukuk dilinde ast üst durumunu belirleyen bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır (Özay, 1996; Günday, 2011).

İmar Hukuku’nda plan hiyerarşisi, İdare Hukuku manasında hiyerarşi kavramından farklı olarak imar planları arasındaki yani alt ölçekli planlar ile üst ölçekli planlar arasındaki kademelenmeyi ifade etmektedir. İmar planlarında hiyerarşi kurulmasının temel amacı, ülke

çapında imar planlamasındaki bütünlüğün sağlanabilmesidir. Bu bütünlüğün sağlanmasındaki etken, tabandaki alt ölçekli imar planlarının bu planları yönlendiren üst ölçekli planlara uygunluk arz edecek biçimde yapılanmasıdır (Güran, 2011).

İmar Kanunu’nun 6’ncı maddesinde mekânsal planlama kademeleri şu şekilde ifade edilmiştir:

“Mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planlarına uygun olarak; “Çevre Düzeni Planları” ve “İmar Planları” kademelerinden oluşur.

İmar planları ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanır. Her plan bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanır.

Mekânsal strateji planlarında; kalkınma planı ile varsa bölge planları, bölgesel gelişme stratejileri ve diğer strateji belgelerinde ortaya konulan hedefler dikkate alınır.

Büyükşehirlerde 1/25.000 ölçekli nazım imar planının yapılmış olması, gerekli görülen bölgelerde 1/5.000 ölçekli nazım imar planlarının yapılmasına engel teşkil etmez.”

Danıştay da 1. Dairesi'nin 05.07.2007 tarihli, E. 2006/765, K. 2007/79 sayılı kararında imar planları arasında hiyerarşik bir ilişki olması nedeniyle alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olması gerektiğini belirtmektedir.

Plan hiyerarşisinin netlik kazanmadığı, planlama ve planlar arasındaki sıralamada netlik bulunmadığı, gerçi genelden özele doğru hazırlanacak planlar için “uyum” sağlanması öngörülmüş ise de bunun “varsa” deyimi ile belirlenmesinin mutlak bir kademelenmeyi zorunlu kılmadığı ileri sürülmüştür. Sancakdar’a göre “varsa” tabirinin kullanılmasından hareketle böyle bir sonuca varılması yanıltıcı olabilir. Şöyle ki; her yer için bölge planı ya da çevre düzeni planı yapılması bu tür planların mahiyetiyle bağdaşmaz. Kent bu tip planların yapılması durumunda artık imar planının bunları dikkate alması kanuni bir zorunluluk olduğundan bu planlardaki kararlara aykırı düzenlemeler öngörülememelidir. Nitekim İmar Kanunu’nun bir planlar hiyerarşisi öngörmüş olduğunu belirtmekte ve bu planların bir “planlar bloğu”

oluşturduğu için blok-içi kademelenmeye de dikkat edilmesi gerektiği öğretide vurgulanmıştır (Sancakdar, 2020).

4.4.5.1. Ana Fiziki Planlar Arasında Hiyerarşi

Ana fiziki planlar olarak adlandırılan nazım imar planları ile uygulama imar planları, üst ölçekli planlara göre aykırı hükümler içeremeyeceği gibi kendi aralarında da hiyerarşik bir ilişki bulunmaktadır. Planların uygulanmasında hiyerarşik ilişki bakımından en fazla karşılaşılan problem uygulama imar planının, nazım imar planına uyumsuz olması veya nazım imar planında gerçekleştirilen revizyon sonucunda uygulama imar planının nazım imar planına uygunsuz hale gelmesidir.

İmar Kanunu’na göre plan hiyerarşisinden dolayı önce nazım imar planı yapılmalı, uygulama imar planları da nazım imar planlarının ilkeleri doğrultusunda hazırlanmalıdır.

Ayrıca onaylanmış planlarda yapılacak değişikliklerde de bu hiyerarşik ilişkiye uyum sağlanmalıdır.

Danıştay 6. Dairesi'nin 19.11.2014 tarihli, E. 2012/3617, K. 2014/7478 sayılı kararında;

“Konya İli, Meram İlçesi'ndeki bir taşınmazın bulunduğu alanda yapılan 1/5.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine ilişkin Büyükşehir Belediye Meclisi'nin kararı ile bu karara ilişkin hazırlanan 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin Meram Belediye Meclisi'nin kararı ve İlçe Belediye Meclisi'nin kararını onayan Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılan davada alanın kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanında kaldığı, mahkemece istenen bilirkişi raporunda 1/5.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin bütüncül bir planlamadan uzak olduğu, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olmadığına ilişkin tespitlere yer verildiği, nitekim sonuç bölümünde açıkça 1/5.000 ölçekli nazım imar planının 1/25.000 ölçekli plana aykırı olduğu ifade edildiği gözetilerek mahkemenin ilk olarak nazım imar planının inceleyerek söz konusu plan hakkında varacağı sonuca göre nazım imar planına uygun olarak hazırlanması zorunlu olan uygulama imar planı ile ilgili bir karar vermesi gerektiği vurgulanmıştır.” (Akdemir, 2021).

Uygulama imar planlarının nazım imar planının ilke ve kararları doğrultusunda hazırlanması gereğinden ötürü, henüz nazım imar planı yapılmamış ise, uygulama imar planlarının da yapılmaması gerekir. Ne var ki, idari yargıya yansıyan uyuşmazlıklardan da görülebileceği gibi, idare mahkemelerinin nazım ve uygulama imar planları arasındaki

hiyerarşiyi her zaman göz önünde bulundurmadıkları, üst ölçekli planı olmadığı halde yapılan uygulama imar planlarının hukuka uygun olduğu yönünde kararlar verebildikleri göze çarpmaktadır. Yerel mahkemelerin bu doğrultudaki kararları ise, Danıştay tarafından bozulmaktadır. Zira Yüksek Mahkeme, nazım ve uygulama imar planları arasındaki kademelenmeye dikkati çekerek, plan hiyerarşisi ilkesinin göz önünde bulundurulmasının önemine vurgu yapmakta; nazım imar planı yoksa uygulama imar planları da üretilemeyeceğinden, bu planlara dayalı olarak gerçekleştirilmek istenen birel işlemlerin de hukuka aykırı olduğuna hükmetmektedir. Bu hususta Danıştay 6. Dairesi’nin 26.03.1999 tarihli E. 1998/2161, K. 1999/1788 sayılı kararında:

“... Yasanın bu maddesi (İmar Kanunu 5’inci madde) gereğince 1/1.000 ölçekli planların 1/5.000 ölçekli plan kararlarına göre çizilmesi gerekmektedir. / Dosyanın incelenmesinden, dava konusu taşınmazları içeren alanın 1/5.000 ölçekli nazım imar planının bulunmadığı anlaşılmaktadır. Nazım imar planı olmadan uygulama imar planları yapılamayacağından, idare mahkemesince dava konusu 1/1.000 ölçekli revizyon imar planı ve buna dayalı olarak yapılan kamulaştırma işleminin iptali istemiyle açılan davanın reddine karar verilmesinde isabet görülmemiştir...” şeklinde hüküm bulunmaktadır (Orta, 2005).

Uygulama imar planları, nazım imar planlarının küçültülmüş hali değildir. Ancak uygulamada bazı belediyeler önce uygulama imar planını hazırlayıp bu alanı beş kat küçülterek nazım imar planı hazırlamaktadır. Bu uygulama tamamen hukuka, mevzuata ve planlama tekniğine aykırıdır47. Nitekim Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 7/1-e hükmünde

“Planlar, diğer kademedeki planların büyütülmesi veya küçültülmesi yolu ile elde edilemez.”

şeklindeki düzenleme ile bu uygulama yasaklanmıştır (Kalabalık, 2012).

Danıştay 6. Dairesi'nin bu yönde 09.12.2013 tarihli, E. 2012/915, K. 2013/8099 sayılı kararında; “1/1000 ölçekli uygulama imar planının, 1/5000 ölçekli nazım imar planı olmadan sadece özel niteliği olan 1/25000 ölçekli plan tarafından yönlendirilmesi imar mevzuatında öngörülen kademeli birliktelik ilkesine uygun düşmediğinden 1/25.000 ölçekli nazım imar planı uyarınca hazırlanacak daha somut belirlemelere yer veren 1/5000 ölçekli nazım imar planı sonrasında buna uygun olarak uygulama imar planı hazırlanması suretiyle uygulamaya

4.4.5.2. Ölçek Bazında Hazırlanan İmar Planları Arasında Hiyerarşi

Ülke fiziki planı her ne kadar plan hiyerarşisinin ilk sırasında yer alıyor ise de herhangi bir yasal mevzuatta tanımı verilmediği gibi nasıl yapılacağına dair bir bilgi de bulunmamaktadır. İller bankasınca hazırlanan imar planlarının düzenlenmesi ile ilgili teknik şartlaşmada ülke fiziki planına ilişkin bir tanıma yer verilmişse de doktrinde böyle bir planın varlığının dahi sorgulandığı göz önüne alındığında ülke planı ile kast edilenin kalkınma planları olduğu sonucu karşımıza çıkmaktadır. Nitekim 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un çevre düzeni planı yapmak yetkisini bakanlığa veren 2’nci maddesinde de çevre düzeni planlarının; kalkınma planları ve bölge planları temel alınarak hazırlanacağı hükme bağlanmıştır (Özdemir, 2011).

Planların kademelenmesinde, bölge planlarını izleyen sırada yer alması gerekirken, 3194 sayılı İmar Kanunu’nın “Tanımlar” ve “Planlama Kademeleri” içinde yer almayan, ancak Kanunun 9’uncu maddesinde adı geçen Metropoliten Alan Planları, kapsam ve ölçek bakımından bölge planları ile çevre düzeni planları arasında yer alması gereken planlardır (Özdemir, 2011).

Planlanacak alanın çevresindeki yerleşmelerle birlikte hazırlanmış 1/200.000, 1/100.000, 1/50.000 veya 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı varsa, imar planları hazırlanırken üst düzeydeki bu plan kararlarına uyulacaktır. Çevre düzeni planında hangi fonksiyonlar getirilmişse, belediyeler nazım imar planlarını hazırlarken aynı yere aynı fonksiyonu getirmek zorunda oldukları gibi, üst ölçekli bu planla öngörülen yoğunluk esaslarını da gözeteceklerdir.

Çevre düzeni planıyla düşük yoğunluk getirilmiş bir konut alanına nazım imar planıyla büyük bir yoğunluk getirilmesi, nazım imar planının iptaline neden olacağından; söz konusu alana büyük bir yoğunluk getirilmek isteniyorsa, öncelikle üst ölçekteki plan revize edilerek yoğunluk artırımına gidilip, ancak bundan sonra nazım imar planının da bu yoğunluğa uygun şekilde düzenlenmesi gerekecektir (Ünal, 2003).

4.4.5.3. Özel Amaçlı Planlar Arasında Hiyerarşi

Uzmanlaşmayı gerektiren birtakım alanlarda özel amaçla kullanılan plan türleri sonucu oluşan ve İmar Kanunu'nun "İstisnalar" başlıklı 4’üncü maddesi kapsamına giren özel nitelikteki kanun veya kararnamelerle yasal dayanak bulan özel amaçlı plan türleri kendi içinde İmar Kanunu kapsamında açıkça bir hiyerarşiye tabi tutulmamıştır. Fakat doktrinde özel amaçlı imar planlarının mahiyetleri gereği diğer imar planlarından önce gelmesi sebebiyle ana plan türleriyle çatışması halinde özel nitelikteki bu planların uygulanacağı düşünülmektedir.

Belirlenen bölgelerde özel amaçlı olarak yapılmaları, ana plan türü olan mekânsal planlara göre öncelikli olacakları düşüncesini doğurmaktadır (Yayla, 1975).

Kaynak: Memişoğulları, 2017

Şekil 4.1. Plan kademelendirilmesi