Türk Kamu Yönetimi’nin AB’ye Siyasi Uyum Sürec

Türkiye ve AB ilişkilerinin 1999 yılı sonrası daha geniş bir nitelik ve hız kazanmıştır. 1999 yılı Helsinki Zirvesi ile Türkiye aday ülke ilan edilmiştir. Helsinki Zirvesi’nin Sonuç Bildirgesi’nde, Avrupa Konseyi’nin Komisyon’un İlerleme Raporunda belirttiği, Türkiye’de ki olumlu gelişmeleri ve Kopenhang Kriterleri’nin sağlanmasına yönelik süren reformları memnuniyetle karşıladığı, Türkiye’nin diğer devletlere uygulanan kriterler temelinde aday ülke olduğu kabul edilmiştir (President Conclusion Helsinki Eeropean Council, 1999). Bundan sonraki süreçte, AB ve Türkiye arasındaki ilişkiler her iki tarafında yayınladığı belgeler eşliğinde gelişme göstermektedir. AB ve Türkiye arasındaki ilişkiler bu tarihten sonra daha somut olmuştur. Bu doğrultuda, 27 Haziran 2000 tarihinde 4587 sayılı “Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun” kabul edilmiştir. Bu

kanunun 1. maddesine göre, Türkiye’nin Avrupa Birliği üyeliğine hazırlanmasına yönelik çalışmalar çerçevesinde kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları hazırlık ve çalışmalarda iç koordinasyon ve uyumun plan ve programlara uygun olarak yönlendirilmesini ve yürütülmesini sağlamak üzere, Başbakanlığa bağlı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği kurulmuştur. 2009 yılında ise 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterli Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’la, kanun güncellenmiş ve görevleri değiştirilmiş ve kısıtlanmıştır. 5916 sayılı yasayla bu kanunun 2. maddesinde, Türkiye’nin AB üyeliğine hazırlanmasına yönelik yapılacak çalışmaların yönlendirilmesi, izlenmesi ve koordinasyonu ile üyelik sonrası çalışmalarında koordinasyonunu yürütmekle görevlendirilmiştir. Buna göre Sekreterlik’in görevi koordinasyon ve iletişimi sağlamak olarak görevlendirilmiş olduğu ortaya çıkmaktadır.

AB, Türk kamu yönetiminin AB’ye yönetsel uyum sürecinde, özellikle yönetsel kapasitenin artırılması konusuna vurgu yapmaktadır. Kapenhang siyasi kriterlerine uyum için Türkiye’nin başlattığı reform hareketleri, ülke aday ilan edilmeden öncesine dayanmaktadır. 1999 yılında, Devlet Güvenlik Mahkemeleri’de askeri üye bulunmasının yargı bağımsızlığı ilkesiyle örtüşmediği vurgulanmış ve askeri üyelerin görevlerine son verilmiştir (Ülger, 2008: 182). 2004 yılında ise, 5190 sayılı Ceza Muhakemeleri Kanununda Değişiklik Yapılması ve Devlet Güvenlik Mahkemelerinin Kaldırılmasına Dair Kanun’un kabulüyle DGM’ler kaldırılmıştır.

2000’li yıllarda ise Türkiye, Katılım Ortaklığı Belgeleri ve Ulusal Programlarda görülen yükümlülükleri yerine getirme çabası içine girmiştir. Bu konu, AB’nin 2001 tarihinde yayınladığı ve 2003 tarihinde güncellenen Katılım Ortaklığı Belgesi’nde “Kamu İdari Kapasitesinin Güçlendirilmesi” başlığı altında ele alınmıştır. 2001 ve 2003 Ulusal Programları’nda da bu konunun geliştirilmesine yönelik verilen önem ve gerçekleştirilmesi gerekenler belirtilmiştir. 2001 ve 2003 arası dönemde çıkan uyum paketleri ile Türk Ceza Kanunu ve Terörle Mücadele Kanunu’nun insan haklarını, siyasi ve kültürel hakları sınırlandıran hükümleri başta olmak üzere birçok alanda değişiklikler yapılmıştır. 2003’te kabul edilen üçüncü

uyum paketiyle ölüm cezası ve Türkçe’den başka dillerde de eğitim ve yayın yapılabileceği kabul edilmiştir (Ülger, 2008: 183; Ömürgönülşen ve Öktem, 2007: 103).

Diğer bir yandan, 2002 yılında yayınlanan “Türkiye’de Saydamlığın Artırılması ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi Eylem Planı” ile kamu yönetiminin işleyişinin daha arttırılması hedeflenmiştir. Plan’ın amacı; kamu hizmeti sunumunda yaşanan sorunların etkin yönetim kurularak en aza indirilmesi için, tüm kamu hizmetlerinin sunumunda belli standartların oluşturulması; rüşvet ve diğer haksız taleplerin oluşmaması için gereken disiplin ve cezai yaptırımların uygulanmasının sağlanması; denetimin geliştirilmesi; yolsuzlukların önlenmesi için çeşitli işlemlere ilişkin düzenlemelerin azaltılması ve kamu güveninin güçlendirilmesi olarak belirilmiştir. Yine bu konunda ön görülen öncelikli hedeflere göre; kara para aklama ile mücadelenin etkin hale getirilmesi; seçim kampanyalarının finansmanının da hesap verilebilirlik ve saydamlığın arttırılması; mal beyanında hesap verilebilirliliğin arttırılması ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi gerekmektedir (Türkiye’de Saydamlığın Artırılması ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi Eylem Planı, 2002). 2002 yılındaki İlerleme Raporu’na göre ise, Türkiye, Gümrük Birliği alanında önemli ölçüde gelişme kaydetmesine rağmen, diğer alanlardaki uyumu sınırlı ölçüde olmuştur. Türk mevzuatı ve topluluk müktesebatı arasında temel farklar varlığını sürdürmekte ve idari kapasitenin güçlendirilmesi için önemli adımların atılması gerekmektedir. Müktesebatın etkin uygulanması için değişik idari alanlarda reformların yapılması gerekmektedir(AB Komisyonu, 20002: 126).

2003 yılında ise “Acil Eylem Planı” yayınlanmıştır. Bu belgede, merkezi ve yerel yönetimler, devlet personel rejimi ve yolsuzlukla mücadele konusunda yapılacak olan reformlar hakkında bilgi verilmiştir. Özellikle Yolsuzluk konusunda ayrıntılı hedefler belirtilmiştir. Bu plana göre; yolsuzluklar hakkında ceza hukuku sözleşmesi ve yolsuzluklar hakkında medeni hukuk sözleşmesi onaylanacak; yolsuzluk hakkındaki cezalar arttırılacak; görevden ayrıldıktan sonra yapılmaması

gereken konular genişletilecek ve uygulanması sağlanacak; siyasetin finansmanı şeffaflaştırılacak, çeşitli alanlardaki sır kavramı yeniden düzenlenecek ve yolsuzluğun önlenmesi için ilgili taraflar arasında diyalog geliştirilecektir (AEP, 2003: 37-38). Diğer bir yandan, 2002 ve 2003 yılında kabul edilen Dördüncü ve Beşinci uyum paketleri ile Siyasal Partiler yasasında revizyon yapılmış, işkence suçlarının cezaları artırılmış, basın ve örgütlenme özgürlüğünün sınırları Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları ışığında yeniden düzenlenmiş ve kesinleşen cezaların Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ni ihlali durumunda yeniden yargılanma hakkı tanınmıştır. 2003 yılında çıkarılan Altıncı ve Yedinci uyum paketleriyle birlikte fikir ve örgütlenme özgürlüklerini sınırlandıran hükümler değiştirilmiş; Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Sekreterliği’nde yapılan değişiklikle, Anayasa’ya uygun bir düzenleme yapılmış ve Kurul sivil bir görünüme kavuşturulmuş; anadilde eğitim imkânı kolaylaştırılmış; kişilerin siyasi ve sosyal haklarına ilişkin kısıtlamalar yeniden düzenlenerek geliştirilmiştir. 2004 tarihinde ise, Çıkarılan Anayasa Değişikliği Paketi ve Sekizinci Uyum Paketi kapsamında, Anayasa üzerinde değişiklikler yapılmıştır. Anayasada ölüm cezası tamamen kaldırılmış ve ölüm cezasına atıf yapan maddeleri tamamen değiştirilmiş ve yerine ömür boyu mühebbet cezası verilmiş; kadın erkek eşitliğine aykırı hükümler değiştirilmiş; Genelkurmay Başkanlığı’nın Yükseköğretim Kurulu’na temsilci vermesine son verilmiş; Millli Güvenlik Kurulu Genel Sekreteri Haberleşme Yüksek Kurulundan çıkarılmıştır (Ülger, 2008: 183; İKV, 2009).

Bu süre içinde, AB Komisyonu ilerleme raporlarına devam ederek, gelişmeleri değerlendirmiştir. Türk hükümeti’nin yapılan siyaset ve hukuk sistemlerine yönelik reformların hızlandırılmasına yönelik çabası olduğu vurgulanmış, bununla birlikte reformları uygulayacak idari ve yargısal organların, daha kısıtlayıcı şartlar getirmesi sonucunda, reformların amaçlarının tam olarak gerçekleştirilemediği vurgulanmıştır (AB Komisyonu, 2003: 128).

Reformların tam olarak uygulanabilmesi ve Kriterlere uyumun kolaylaştırılabilmesi için atılan diğer önemli adımlardan biri ise, 4982 sayılı Bilgi Edinme Kanunu’nun Ekim 2003 yılında kabul edilmesi ve Nisan 2004 yılında yürürlüğe girmesidir. Başbakanlık, bu kanunun uygulanmasına ilişkin Yönetmeliği de 2004 yılında çıkarmıştır. İkinci bir önemli adım ise, 2004 yılında kabul edilen Kamu Görevlileri Etik Kurulu oluşturulmasını öngören 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun olarak belirtilmektedir. Bu kanuna ilişkin yönetmelik 2005 yılında çıkartılmıştır (Ömürgönülşen ve Öktem, 2007: 127-128).

2004 yılı ise Türkiye’nin AB ilişkilerinde yeni bir boyut kazandırmıştır. Uyum yasalarının uygulama eksikliklerine 2003 ve 2004 yılında yayınlanan ilerleme raporlarında da değinilmiştir. Raporlarda, bir yandan AB uyum süreci çerçevesinde yapılan yasal değişiklikler tasvip edilirken, uygulamaların yasal değişikliklerle örtüşmediği üzerinde durulmuştur. Bununla birlikte Komisyon, 6 Ekim 2004 tarihli raporunda Türkiye ile tam üyelik müzakerelerinin başlatılmasına yeşil ışık yakmıştır (Ülger, 2008: 184). 2004 tarihindeki İlerleme Raporu’nda, Türkiye’nin, ilave reform paketleri, Anayasa değişiklikleri ve yeni ceza kanunu’nun kabulü suretiyle, geçen yılkı rapor ve Katılım Ortaklığı’nda öncelik olarak belirlenen alanlar olmak üzere birçok alanda önemli yasal ilerleme kaydetmeyi başardığı ve siyasi reformların uygulanmasında önemli gelişme sağladığı belirtilmekle beraber, bunların daha da geliştirilmesinin sağlanması gerektiği vurgulanmıştır (AB komisyonu, 2004: 146). Daha sonraki süreçte, AB Komisyonu’nu yayınladığı tavsiye kararının sonuç bölümünde, Türkiye’nin Katılım Ortaklığı’nda düzenlenen öncelikler çizgisinde, son yıllarda uyarlanan geniş kapsamlı anayasa ve yasal değişiklerle, siyasi reform sürecinde önemli ölçüde ilerleme sağladığı belirtilmiştir. Avrupa Komisyonu’nun görüşlerine göre, belirlenen bazı eksik yasal düzenlemeleri yerine getirmek şartıyla genel ilerlemeye varılmıştır ve Komisyon Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterince yerine getirdiğini ve katılım müzakerelerinin açılmasını tavsiye etmiştir (Commıssıon Of The European Communities,2004: 9). 2004 Brüksel Zirvesi’nde, Türkiye ile ilgili Helsinki Zirvesi Sonuç Bildirgesi’ndeki hükümlere yer verilmiş ve 2004 yılındaki İlerleme Raporu ve Komisyon Tavsiyesi’ne dayanarak,

Komisyon’dan Türkiye ile yürütülecek müzakerelerin çerçevesine ilişkin bir öneri hazırlamasını istemiştir (Council of the European Union, 2004: 4-5). Her ne kadar Türkiye’nin AB’ye katılma süreci genel olarak çok yavaş ilerlemiş olsa da 3 Ekim 2005’te başlatılan tam üyelik müzakereleri ile yeni bir aşamaya gelmiştir (Can, 2007: 281).