Cumhuriyet ve Kamu Yönetiminin Temel Özellikler

Birinci Dünya Savaşı sonrasında yaşanan gelişmeler ve Kurtuluş Savaşı sonucunda kurulan Türkiye Cumhuriyeti ile yaratılmak istenen yeni devlet düzeninin özü, Türk kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi ve çağdaşlarına uygun bir hale gelmesini amaçlamaktadır. Bununla beraber uygulamada bunun bu kadar kolay olmadığı ve çoğu zaman içsel ve dışsal etkilerin sonucunda yönetimin gelişmesi ve modernleşmesi duraksamalara ve istenilenden farklı bir doğrultuda ilerlemelere sebep olmuştur. Genel olarak ele alındığında bunun iki temel nedeni olduğu görülmektedir Birinci olarak, geçmişten gelen etik ve ahlâk dışı uygulamalar ve devlet memurlarının eskiden yana olan tutumlarının engellenememiş olmasıdır. İkinci neden olarak, dünyada yaşanan çeşitli alanlardaki krizlerin etkileri gelmektedir. Bununla birlikte Türkiye Cumhuriyeti tarihinde yaşanan düzenlemelerin temelinde Tanzimat Dönemi’nden beri oluşturulmaya çalışılan hukuk devleti anlayışı yatmaktadır. Devlet yönetimi ve toplum hayatının düzenlenmesine öncelikle hukuksal açıdan yaklaşılmış ve bu yönde bir yasal çerçeve oluşturmak istenmiştir.

Türkiye’nin bireysel özgürlüklerin gelişmesi açısından dönüm noktası 23 Nisan 1920 tarihinde açılan Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kurulmasıdır. Bu siyasi açıdan millet egemenliğinin resmiyet kazanmış hali olmakla beraber, bireyin kendi başına var olmasının yolunun da açılmasıdır. 29 Ekim 1923 tarihinde ise Cumhuriyet ilan edilerek, devletin yönetim biçimi belirlenmiştir. Bundan sonra yapılan düzenlemeler ile bu yeni sistemin korunması ve geliştirilmesi esas ilke kabul edilmiştir. Bunların en önemlileri, 1928’de devletin dininin İslam olduğuna dair ibarenin kaldırılması, 1937’de de Cumhuriyet’in temel niteliklerinin (Atatürk İlkeleri) Anayasa’ya dâhil edilmesidir (Eraslan, 2007: 198). Tarihsel süreç içinde Saltanat ve Halifeliğin kaldırılmasından sonra, bu gelişmeler millet egemenliğini ve

dolayısıyla bireyin özgürlüğünü hukuki olarak sağlamıştır. Bu gelişmeye paralel olarak, Türkiye’nin yönetimi temel olarak güçler ayrılığı ilkesine dayanmaktadır. Hukuk devleti için, erklerin ayrımı ilkesinin uygulanması, yani yasama, yürütme, yargı erklerinin birbirinden ayrılması gerekir. Devlet içindeki güçlerin bir elde toplanması, özellikle yargı gücü ile yürütme görevinin ya da, yasama ile yürütmenin bir elde toplanması, hukuki devletin önemli gereklerinden olan “idarenin yasallığı” ilkesi ile “idarenin yargısal denetimi” ilkesini etkisiz bırakabilir (Gözübüyük ve Can, 2007: 43). Yasama ve Yürütme faaliyetlerinin yargısal denetime bağlı tutulması, uygar demokratik ülkelerde yönetilenler için hak ve özgürlüklerini kullanabilmenin önemli bir güvencesi sayılır (Adal, 2005: 44). Türkiye’de, ilk kez 1876 Anayasası’nda yer alan kuvvetler ayrımı ilkesi, 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında da yer almıştır. Buna göre, yasama yetkisi TBMM’ne, yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’na, yargı yetkisi bağımsız mahkemelere verilmiştir (Gözübüyük ve Can, 2007: 43). Kuvvetler ayrılığı ilkesi bireysel özgürlüklerin sağlanması için gerekli ortamı sağlamaya yönelik olmakla birlikte, Türkiye’de yaşanan gelişmelerde bu ilke zaman zaman göz ardı edilmektedir. Bu kamu yönetimi etiğinin sağlanması önünde bir engel olarak durmaktadır.

Türk kamu yönetimini açısından yaşanan gelişmelerin diğer bir önemli yönünü de merkez ve taşra kuruluşları arasındaki ilişkiler oluşturmaktadır. Genel olarak ele alındığında yönetimde etik ilkelerin önemi de bu ilişkilerde görülmektedir. Bununla beraber zaman içinde yaşanan gelişmelerle birlikte Türk kamu yönetimi bazı temel ilkeler kazanmıştır. Bu ilkeler (Eryılmaz, 2008: 93-95; Özer, 1995: 2; Uluğ, 2004: 2; Akıllıoğlu, 1981: 54-55; Saran, 2007: 177-178);

Birinci olarak, Türk kamu yönetimi, üniter devlet sistemine uygun olarak, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Kamu yönetimini, merkezi yönetim, yerinden yönetimler ve fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları gibi çeşitli birimlere ayrılsa da, bu ayrım hizmet ve hizmetleri yerine getiren kuruluşlar açısından olmaktadır. Bütün bunlar arasında uyum ve düzen bulunmaktadır.

İkinci olarak, kamu yönetiminin, yargı denetimi “idari yargı” düzenine, uygulanan hukuk dalı yönünden “idare hukukuna” tabidir. “İdari rejim” denen bu sistem, kendine özgü “kamu yönetimi hukuku” denen ayrı bir hukuk dalına, “yönetsel yargı” denen ayrı bir yargı düzene sahiptir.

Üçüncü olarak, Tanzimat’tan bu yana en önemli özelliği yönetimde merkeziyetçiliktir. Merkeziyetçilik, iki biçimde ortaya çıkmaktadır. Birincisi, “coğrafi merkeziyetçilik”, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarına ve yerel yönetimlere karar alma ve bunları uygulama konularında çok yetki vermesidir. İkinci olarak “örgütsel merkeziyetçilik”, bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmasıdır. Türkiye’de genel yönetimin, yerel ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi oldukça ağırdır. Kamu kuruluşlarında, görev ve sayısal yönden büyüme eğilimi ve büyümenin belli ilkelere dayanmadan gerçekleştirilmesi, kamu yönetimini olumsuz yönde etkilemekte ve kamu kuruluşları arasında görev karışımına sebep olmakta ve merkezi yapıda aşırı güç birikmesine sebep olmaktadır.

Dördüncü olarak, Türkiye parlamenter demokrasi ile yönetilmektedir. Yürütme organı (hükümet) Parlamentonun(TBMM) içinden çıkmakta ve ona karşı siyasi sorumluluk taşımaktadır. Kamu yönetiminin sorumluluğu ise, hükümete karşıdır.

Beşinci olarak, kamu yönetimi sistemi, örgüt yapısı, yöneticilerin ve memurların davranışı, uygulanan usul ve kurallar bakımından, formel olarak “hukuki rasyonel” bürokrasi modelini yerleştirmeye çalışmakla beraber, uygulamada yer yer “patrimonyal” (geleneksel) bürokrasinin özelliklerini de yansıtan görünümdedir. Cumhuriyet döneminde, devlet memurluğu bir meslek haline getirilmesine rağmen, memur hukuku karmaşık bir duruma gelmiş ve hiyerarşi ve kariyer sistemi bozulmuştur. Yönetici ve diğer işgörenlerin mesleki yetersizlikleri, tutarsız ve çarpıtılmış istihdam politikaları sonucu mevcut kadro dağılımda hem aşırı şişkinlik hem de personel açığı olduğu görülmektedir.

Altıncı olarak, bugünkü kamu yönetimi örgütü, genel çizgileri ile Osmanlı dönemindeki yapının bir devamıdır. Cumhuriyet döneminde bu kuruluşlar yapı ve hizmet alanı olarak büyümüşlerdir. Bakanlıkların ve bunlara bağlı örgütlerin ve yerinden yönetim kuruluşlarının sayısında ve görev alanlarında artma ve genişleme dikkati çekmekle beraber, kamu kuruluşlarının geliştirilmesinde, yönetim ilkelerine uyulmaması, parti çıkarlarına öncelik verilmesi, yönetimi yozlaştırmakta, yönetimde bir karmaşa yaratmaktadır.

Yedinci olarak, kamu yönetimi, yapı ve işleyiş bakımından “gizlilik” ve “resmi sır” esasına göre örgütleşmiştir. Yönetim hukukundaki bireyin kendini yönetsel işlemler karşısında koruması konusunda boşluklar bulunmaktadır Bilgi alma hakkı yönetsel uygulamaya ve bu konudaki geleneğe bırakılmış bir konu olmaktadır. Bu durum 2003 yılında Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ile değişmiştir.

Sekizinci olarak, kamu yönetiminin kamu personel rejimi, yasal olarak, kariyer, liyakat ve siyasi tarafsızlık ilkelerine dayanmaktadır. Kariyer ilkesine göre, devlet memurunun önceden belirlenen bilgi ve nitelik şartlarına uygun olarak en üst dereceye kadar çıkmasına olanak tanımaktadır. Liyakat ise, memurluk sürecinde gereken niteliklerin taşınması gerekliliğini ve bu ilkenin eşit uygulanmasını sağlamaktadır. Ayrıca memurlar görevlerinin gerektirdiği nitelik ve mesleklere göre sınıflandırılmaktadır. Bu sebeplerle, kamu yönetiminde çeşitli birimlerdeki yönetenler ve çalışanlar, sosyal köken olarak orta tabakaya dayanmaktadır. Türkiye’de memurluk, seçkinci bir özellik göstermemekte ve herkesin memur olma hakkı bulunmaktadır.

Bu özellikleriyle birlikte, Türkiye yönetim açısından birçok sıkıntıların yaşandığı bir yapıya da sahiptir. Bunun en büyük nedeni hukuk kurallarıyla çizilen çerçevelerin yeterli olacağına olan anlayış sonucunda, bireysel ve toplumsal etkilerin göz ardı edilmesidir. Daha farklı bir anlatımla, yazılı kuralların yeterli olacağı düşünülmüş ve bu noktada bir hata yapılmıştır. Bunun sonucunda kamu yönetimi, hem yasadışı uygulamalar hem de yasaların keyfi kullanımı sonucunda oluşan

olumsuzluklarla, etkinliğini ve verimliliğini her geçen gün daha da kaybetmektedir. Bu durumun sonucu olarak, yaşanan olumsuzlar he geçen gün daha da çeşitlenmektedir. Bu durumun ulusal kalkınmaya ve Türkiye’nin uluslar arası ilişkilerdeki konumuna olumsuz etkileri bulunmaktadır. Özellikle AB üyeliği sürecinde bu durum ön plana çıkmakta ve AB üyelik şartları bu konuya yönelik düzenlemelerin gerekliliğini göstermektedir. Bu konudaki gelişmeler dördüncü bölümde ele alınacaktır.

3. TÜRKİYE’DE ETİK ANLAYIŞIN ARTAN ÖNEMİ ve