[...] a cidade não é mais definida como um dado da natureza, um conjunto de mecanismos de mercado, um objeto de planejamento ou uma cultura: é produto da estrutura social em sua totalidade, ao mesmo tempo o resultado e o desafio (enjeu) das contradições entre classes. No seio desta estrutura, portanto, nenhum elemento pode ser considerado como um dado. Quer se trate do ambiente construído, das políticas públicas ou das práticas sociais, não existe mais variável independente, tudo deve ser analisado simultaneamente como parte de um mesmo processo, a urbanização capitalista. Não se pode estudar os usos que se faz da cidade sem estudar também sua produção. (TOPALOV, 1988, p. 12)
O trecho acima reproduzido justifica o fato de iniciarmos esse item do capítulo a partir da discussão sobre a produção do espaço urbano. Não há como discutir as políticas urbanas locais, as práticas político-administrativas atuais e os instrumentos de planejamento urbano recentes sem partir da inserção da cidade na dinâmica da acumulação capitalista e de suas contradições. Entendemos que a cidade é um produto social; por isso, iniciaremos nossa reflexão pelo estudo de seu processo de produção para, a partir daí, analisarmos o papel do Estado e de suas políticas urbanas na regulação do espaço e no suporte à acumulação do capital.
A economia política da urbanização (TOPALOV, 1979; CASTELLS, 1983; HARVEY, 1980; LOJKINE, 1981; entre outros) considera a cidade como condição geral para a produção capitalista. Nesse sentido, a urbanização aparece como elemento-chave das relações de produção. Esse fenômeno, iniciado a partir da cidade comercial, criou as condições para o desenvolvimento da indústria, em especial a concentração de mão-de-obra e a infra-estrutura necessária ao estabelecimento das principais atividades. Assim, a cidade se tornou o lugar privilegiado para a acumulação capitalista, uma vez que concentra as condições gerais de produção e reprodução do capital (TOPALOV, 1979, p. 20). Deve-se acrescentar o fato de que a população, ao se concentrar nas cidades, assume um papel duplo nesse sistema: como mão-de-obra e mercado consumidor. Assim, quanto maior a aglomeração, menores seriam os gastos com o deslocamento de mercadorias, já que, na própria cidade, concentravam-se os consumidores dos produtos industrializados. Dessa forma, a urbanização, ao promover a concentração territorial das forças produtivas e da infra-estrutura de suporte à atividade industrial, contribuiu para que as cidades assumissem a condição de elemento indispensável à acumulação capitalista, especialmente no período fordista.
Ressalta-se o fato de que essa produção teórica, com ênfase na cidade como condição e produto da produção capitalista, caracterizou a pesquisa urbana nos países capitalistas centrais até o final dos anos 1970: trata-se de um período de plena expansão do modelo de produção fordista, que se descentralizava territorialmente, o que demandava a intervenção pública para que fossem criadas as condições gerais necessárias ao desenvolvimento da produção industrial em tais países.
Nesse contexto, a promoção das condições gerais de produção e das condições para a reprodução da força de trabalho tornava-se um problema e uma preocupação nas cidades. Muitos teóricos destacavam a teoria dos “meios de consumo coletivo” como o elemento central da problemática urbana dos países desenvolvidos (CASTELLS, 1983;
LOJKINE, 1981). Os meios de consumo coletivo compõem as condições indispensáveis ao processo de reprodução da força de trabalho (habitação, infra-estrutura básica, transporte públicos, dentre outras) e, por extensão, de reprodução e acumulação do capital, ficando a cargo do Estado a responsabilidade pelos investimentos públicos necessários à promoção dessas condições.
Segundo Lojkine (1981), os meios de consumo coletivo opõem-se às condições gerais diretas da produção capitalista – a saber: os meios de transporte e comunicação –, na medida em que “não acrescentam nenhum valor àquele que é criado no próprio processo de produção” (LOJKINE, 1981, p. 135). Harvey (1980), ao desenvolver a teoria da renda da terra, amplia esse ponto de vista, no que se refere à capacidade dos meios de consumo coletivo serem associados à produção de mais-valias, mostrando que o provimento de infra- estrutura básica, aqui tratada como meio de consumo coletivo, pode agregar valor à terra urbana, contribuindo para o que hoje definimos como rendas fundiárias, ou seja, incrementos de valor da terra advindos do processo de produção do espaço29.
O que é importante destacar é o fato de que, diante da aparente improdutividade dos meios de consumo coletivo, e tendo o Estado que investir tanto nas condições gerais de produção quanto nos meios de consumo coletivo, foram priorizadas, em muitos casos, ações que atendessem à primeira dessas necessidades, em detrimento da reprodução social. Essa abordagem se aproxima daquela que considera o Estado como sujeito que faz escolhas relacionadas à regulação do espaço. Ou, segundo Costa (1986, p. 164), o desenvolvimento dessa teoria se insere nas discussões sobre o papel do Estado nas sociedades capitalistas que reduzem as ações deste agente ao instrumentalismo, na medida em que afirma haver favorecimento da produção das condições gerais de reprodução do capital, em detrimento dos meios de consumo coletivo necessários à reprodução da força de trabalho.
Por sua vez, Poulantzas (1977) acredita que a atuação do Estado na provisão dos meios de consumo coletivo expressa as contradições de classe existentes no âmbito do próprio Estado. Segundo o autor, ao impulsionar a gestão-reprodução ampliada da força de trabalho, sobretudo no que se refere ao “consumo coletivo” (moradia, saúde, transportes, equipamentos urbanos coletivos, etc.), o Estado torna-se peça fundamental para a organização da hegemonia das classes dominantes perante as classes dominadas, bem como para a garantia da acumulação do capital.
Para Castells (1983) o espaço é um produto material de dada formação social, ênfase que estrutura a abordagem marxista sobre o espaço – e não somente a deste autor. Segundo ele, o espaço urbano é moldado a partir da ação conjunta do Estado e do capital, e modificado pela ação dos movimentos sociais na medida em que estes induzem a novas formas de apropriação desse espaço. O conceito que prevalece, em sua visão, é o de Estado como agente decisivo na produção, distribuição e gestão dos meios de consumo coletivo (CASTELLS, 1983). A diferença de enfoque na relação entre Estado e espaço é justamente o que diferencia a abordagem de Castells de outras neomarxistas. Porém, em todas elas o Estado é identificado como elemento fundamental para a compreensão da questão urbana: seja pelo fato de produzir as condições gerais da produção capitalista, dentre as quais o espaço urbano é um dos elementos considerados (LOJKINE, 1981); seja pela intervenção via regulação30; seja por atuar objetivando assegurar a dominação continuada do capital (acumulação) e, com isso, a reprodução do capitalismo (HARVEY, 1989); ou, ainda, por agir no campo do consumo coletivo (CASTELLS, op. cit.), como responsável pela socialização de seus meios. Apesar dessas diferenças, todas as abordagens consideram o espaço como expressão da estrutura social, e a ação do Estado como determinante para as contradições relativas à distribuição da população, dos equipamentos e dos serviços urbanos no espaço.
No que se refere à relação entre o Estado e o espaço, a maioria dos marxistas enfatiza o papel do aparelho estatal mais como “um instrumento de política pública que administra a sociedade do que como um meio significativo de design espacial” (GOTTDIENER, 1997, p. 136). Assim, o enfoque conferido pela economia política (marxista) atribui ao espaço “o status de receptáculo, [...] um produto indireto da administração, pelo Estado, da crise estrutural do capitalismo” (GOTTDIENER, op. cit.). “Não se concebe o Estado como se agisse diretamente para produzir seu próprio espaço” (Ibidem). Entretanto, sabemos que o Estado capitalista desempenha papel direto na produção do espaço – daí a insuficiência de determinados enfoques oferecidos pela economia política da urbanização. Segundo Fainstein (1997, p. 23):
A mais óbvia deficiência do enfoque da economia política é também sua grande força – seu ponto de partida na base econômica das cidades. Identificando a lógica econômica da urbanização capitalista, a economia política delineia – eu penso que corretamente – os limites da reforma e os processos recorrentes que continuamente geram desenvolvimento econômico desigual, subordinação e insegurança. Mas o privilégio dado ao econômico na corrente de explicação causal leva a um freqüente cálculo mecânico de interesses reais, assim como à negação da validade de
percepções subjetivas que orientam o comportamento humano.31 (FAINSTEIN, 1997, p. 23, tradução nossa)
Essa negação de “percepções subjetivas”, no dizer de Fainstein, sugere que a crítica à economia política irá compreender não apenas uma crítica a suas representações, mas, antes, uma crítica às condições objetivas (materiais, sociais) que produzem tais representações.
Além disso, diferentemente do enfoque da economia política (marxista) que privilegia a dimensão econômica, devemos reconhecer a importância das relações sociais e do conflito de classes na produção do espaço construído. Se as contradições de classe (ou contradições da sociedade) estão reproduzidas no Estado, e a política urbana expressa essas contradições (seguindo o conceito de Poulantzas), não há como considerar o espaço urbano como mero “receptáculo” da ação do Estado, mas como produto das relações entre os vários agentes que atuam em sua produção.
É nesse sentido que Lefebvre (1999) nos apresenta outra visão sobre esta questão quando afirma que passamos do mundo das coisas produzidas no espaço para a produção do próprio espaço e sua conseqüente apropriação pela sociedade32. O espaço se torna produto do trabalho social; isto é, o caráter social do trabalho produtivo, das forças produtivas, transparece na produção social do espaço. Nessa interpretação, o urbano é, na verdade, uma metáfora do espaço contemporâneo (produzido, equipado, apropriado, vivido), em oposição ao espaço abstrato (concebido), pela forma como vem sendo tratado pelos planejadores e por alguns teóricos.
Segundo Gottdiener (1997), Lefebvre inaugura uma teoria que vai além da concepção marxista convencional, ao elevar a práxis33 espacial a uma atividade essencial para
31 “The most obvious deficiency of the political economy approach is also its greatest strength – its starting point in the economic base of cities. By identifying the economic logic of capitalist urbanization, political economy delineates – I think correctly – the limits of reform and the recurring processes that continuously generate uneven economic development, subordination, and insecurity. But this privileging of the economic in the chain of causal explanation leads to an often mechanical calculation of real interests, as well as a denial of the validity of the subjective perceptions that drive human behavior.” (FAINSTEIN, 1997, p.23).
32 Apesar de tal apropriação se encontrar bloqueada pela fragmentação a que o espaço é submetido: uma fragmentação prática, seja por sua venda em parcelas, seja pela dificuldade de acesso a determinadas áreas por parte de uma parcela significativa da população.
33 A expressão práxis refere-se, em geral, a ação, atividade, e, no sentido que lhe atribuiu Marx, à atividade livre, universal, criativa e autocriativa, por meio da qual o homem cria (faz, produz) e transforma seu mundo humano e histórico e a si mesmo, atividade que o torna diferente de outros seres. Esse sentido atribuído à práxis social por Marx nos dá a entender que ele tinha a tendência a reduzi-la a um dos momentos da vida humana, ou seja, o trabalho. É nesse sentido que a leitura de Lefebvre torna-se fundamental, uma vez que ele amplia as possibilidades de entendimento desse conceito ao inserir o entendimento das relações sociais como determinantes no processo de produção do espaço.
a reorganização das relações sociais, além de postular que não se pode reduzir o espaço aos domínios exclusivos da produção, do consumo e da troca, como acontece normalmente na economia política da urbanização. Segundo Lefebvre (1974), esses três domínios juntos (produção, consumo e troca), considerados como espaço social, contêm o domínio das relações sociais. Isso significa que a análise do espaço social revela as relações sociais nele contidas e as formas como elas se reproduzem. Assim, o espaço seria considerado como elemento das forças produtivas da sociedade, elemento através do qual esta se reproduz. Isto é, a forma como o espaço é materialmente organizado e o modo como é utilizado e apreendido pela sociedade contribuem para sua produção não apenas como meio (no sentido de meio de trabalho, conforme entendido pela economia política), mas como efetiva força produtiva. “Isto quer dizer que ela [a cidade] não é um lugar passivo da produção ou da concentração dos capitais, mas sim que o urbano intervém como tal na produção (nos meios de produção)” (LEFEBVRE, 2001, p. 57). Dessa forma, a cidade se define enquanto um processo produzido pela prática social (LEFEBVRE, 1974), e o espaço passa a incorporar o conflito inerente ao processo de produção capitalista, pois “[...] tanto as relações de posse quanto as de exteriorização material – isto é, a produção de espaço – estão unidas nas relações de propriedade que formam a essência do modo capitalista de produção” (GOTTDIENER, 1997, p. 129).
Lefebvre enfatiza ainda que, incorporando as contradições inerentes ao modo de produção capitalista e, simultaneamente, participando do controle dessas mesmas contradições, o espaço tornou-se um instrumento político de importância capital para o Estado, já que este poderia influenciar na sua organização (GOTTDIENER, 1997). Nesse sentido, o planejamento urbano exerce um papel importante como ferramenta do Estado, especialmente por ser um meio de legitimação da produção de um ambiente eficiente para a reprodução do capital e, supostamente, também para a reprodução das relações sociais.
Colocando sua ênfase teórica sobre o papel do Estado na reprodução de relações sociais, Lefebvre considera que tal reprodução depende dos efeitos da aglomeração e se realiza através do urbano (GOTTDIENER, 1997, p. 147), cuja essência seria uma forma espacial que sustenta o processo de reprodução do capital em geral; Castells, por sua vez, considera que essa essência seria um processo específico, “a reprodução da força de trabalho, que está engastado numa forma espacial” (Ibidem, p. 148). Mas, o mais importante é que somente Lefebvre, entre os marxistas, vê que o papel do espaço é essencial ao funcionamento das relações sociais capitalistas e, por extensão, à acumulação do capital. Para ele:
Somente os conceitos de espaço e de sua produção permitem que a estrutura de poder atinja o concreto. É nesse espaço que o poder central elimina qualquer outro poder, que uma classe no poder alega suprimir as diferenças de classe. Essa estrutura estatista e o Estado como estrutura não podem ser concebidos sem o espaço instrumental do qual faz uso (LEFEBVRE, 1974, p. 322 citado por GOTTDIENER, 1997, p. 146)
Segundo Gottdiener (1997), Lefebvre explica a necessidade de um Estado intervencionista com base na conceituação da reprodução das relações de produção:
O papel do Estado nesse processo é contraditório. De um lado, precisa intervir a fim de preservar as coerências do espaço social em face de sua destruição pelas transformações capitalistas dos valores de uso em valores de troca – isto é, de espaço social em espaço abstrato. De outro, suas intervenções são explicitadas pela relação de dominação. Por conseguinte, as intervenções do Estado não resgatam o espaço social; ao contrário, ele apenas ajuda a hegemonia do espaço abstrato, produzindo alguns de seus próprios espaços através do planejamento. [...] Para Lefebvre, o Estado está aliado não só contra a classe trabalhadora ou mesmo frações do capital, ele é inimigo da própria vida cotidiana – pois produz o espaço abstrato que nega o espaço social que suporta a vida cotidiana e a reprodução de suas relações sociais. (GOTTDIENER, 1997, p. 148)
Pela citação acima é possível observar que, segundo Lefebvre, as intervenções do Estado, embora busquem “preservar as coerências do espaço social” (ou espaço dos valores de uso produzido pelas relações sociais), acabam explicitando as relações de dominação, produzindo a hegemonia dos interesses dominantes – isto é, acabam produzindo o que ele conceitua como “espaço abstrato” (ou exteriorização de práticas econômicas e políticas – espaço de valor de troca). É a partir desse ponto de vista que ele questiona o planejamento urbano: a atuação do Estado via planejamento urbano produz “espaço abstrato” e nega o espaço social.
Entretanto,
Em contraste com outros marxistas, [...] Lefebvre entende a problemática concernente aos usuários do espaço com alguma articulação complexa entre forças econômicas, políticas e culturais, mais do que como algo que emerge unicamente do domínio político. Os usuários do espaço de Lefebvre, portanto, são usuários da vida cotidiana. A partir dessa perspectiva, está claro que todos somos candidatos potenciais à luta sócio-espacial. (GOTTDIENER, 1997, p. 157)
Assim, percebemos que, em um contexto democrático de consolidação das políticas urbanas – como no Brasil, em momento recente –, esse papel político não é exercido apenas pelo planejamento urbano (regulação), mas também pela própria forma político- administrativa como os governos promovem a participação social na gestão dessas políticas (procedimentos institucionais). Entendemos que as formas de participação da sociedade “na
luta socioespacial”, institucionalmente definidas, podem induzir a privilégios conferidos a determinados grupos locais dominantes, considerando o seu poder de articulação e dominação sobre os demais segmentos sociais. Percebemos, assim, que a intervenção do Estado na política urbana não se restringe à maneira como ele promove as formas de regulação do uso do espaço: ela se realiza também por meio das formas como este agente implementa a gestão das políticas.
Acreditamos que o conceito de espaço produzido pela prática social, proposto por Lefebvre (1974), é compatível com o conceito de Estado como uma condensação material de uma relação de forças entre classes e frações de classe da sociedade (POULANTZAS, 1977, 1980). O espaço produzido a partir de uma política que tem o Estado como agente central, expressa e materializa os conflitos e contradições existentes no âmbito do próprio Estado, sendo, portanto – e ao mesmo tempo – produto, meio, e reprodutor de relações sociais. Assim, entender a política urbana empreendida pelo Estado implica, para nós, na necessidade de compreensão das relações sociais responsáveis por definir as políticas de produção do espaço, o que comporta toda a diversidade da vida social (econômica, cultural, política) que, por sua vez, expressa na forma-estrutura do Estado todos os elementos que concorrem para o exercício da dominação – e também o seu contrário. Nesse sentido, as contradições e os conflitos da produção do espaço podem também se apresentar, para o planejamento urbano, como possibilidades para novas propostas e novas políticas urbanas.
Considerando então o Estado como uma condensação material de uma relação de forças entre os diferentes interesses e agentes da sociedade (POULANTZAS, 1977, 1980), procuraremos entender os instrumentos adotados pela política estatal que servem como mediação entre os interesses e conflitos de classe: é aí que a compreensão do conceito de regulação – além dos procedimentos institucionais – torna-se fundamental para o entendimento da adoção da parceria público-privada como um explícito instrumento de planejamento urbano no momento recente da produção do espaço urbano.
1.1.2. Regulação, Estado e capital imobiliário na produção do espaço urbano
Regulação é o conceito que designa o conjunto de dispositivos ou mecanismos utilizados para manter a “integridade do organismo, ou seja, sua persistência como um todo, o que torna possível sua existência” (CANGUILHEM, 1904 citado por ARAÚJO, 2009, p. 36). Canguilhem também se refere à noção de auto-regulação, um forma de moderação exercida