Manevi Haklar

A atuação do Estado no processo de urbanização – seja por meio da regulação urbanística, seja pelos investimentos no ambiente construído – impacta os valores da terra urbana, interferindo na utilização dos terrenos por seus proprietários ou por incorporadores interessados.

O conteúdo e o alcance dessas decisões estatais e sua influência sobre o valor dos terrenos remetem às formas concretas pelas quais o poder público intervém no funcionamento do mercado imobiliário, em geral, e no mercado de terras urbanas, em particular. Essa atuação acaba promovendo “rendas fundiárias urbanas”, em especial quando define normas e parâmetros diferenciados de utilização dos terrenos. Sobre essa questão, seguem alguns comentários que ajudam a compreender melhor essa relação.

Smolka (1987, p. 42) afirma que “a terra constitui meio de produção necessário não reproduzível [...]”. Essa abordagem sugere que o processo de formação de preço para terrenos distingue-se de outros processos nos quais o trabalho entra como elemento constitutivo fundamental. Diferentemente do que ocorre com os demais meios de produção, “os quais, quando movimentados pelo trabalho humano, reproduzem o seu valor, o valor da força de trabalho gasta mais um excedente que aparece nas mãos do capitalista sob a forma de lucro” (SINGER, 1979, p. 21), a propriedade do solo enseja rendas provindas de condições externas ao lote. Ou seja, no sistema capitalista, enquanto a posse de um meio de produção é a condição necessária para a exploração do trabalho produtivo, no caso do solo urbano basta a circunstância ou as características da propriedade (e não necessariamente a posse ou o uso) para a obtenção de rendas que remunerem o capital (BASSUL, 2004, p. 46). Segundo Singer:

O “capital imobiliário” é, [...] sem dúvida, um valor que se valoriza, mas a origem de sua valorização não é a atividade produtiva, mas a monopolização do acesso a uma condição indispensável àquela atividade. (SINGER, 1979, p. 22)

Com isso, podemos identificar certas condições/circunstâncias ou características que influenciam no preço da terra urbana:

• localização (acessibilidade, acesso a infra-estrutura e serviços urbanos) e características do entorno;

• características físicas do terreno (a dificuldade ou a facilidade de se construir no terreno em razão de fatores topográficos, hidrológicos, etc.);

• legislação existente e seus limites, em especial as possibilidades construtivas e de instalação de atividades definidas pelo zoneamento.

Assim, o preço de um terreno é, em certa medida, determinado por condições externas a ele (SMOLKA, 1983, p. 187). O fato é que grande parte dessas “externalidades” que acrescentam valor ao lote são promovidas pelo Estado, seja por meio de intervenções ou obras com recursos públicos, seja pela regulação urbanística, que normatiza o seu uso e a forma de sua ocupação. É nessa dinâmica de promoção de externalidades pela ação do Estado – que viabilizam a formação de rendas fundiárias urbanas –, e sua conseqüente apropriação privada pelo capital imobiliário que inserimos a parceria público-privada na produção do espaço.

Gonzales (1985) e Farret (1985)39 analisam o processo de formação dos preços dos terrenos a partir do conceito de “renda do solo agrícola”40 e de sua adaptação para o caso do solo urbano. Utilizando a contribuição desses autores e considerando os objetivos desta pesquisa, destacamos – também em trabalho anterior (COTA, 2002, p. 23-24) – os conceitos de Renda Absoluta (RA), Renda Monopólio (RM) e Renda Diferencial (I e II). Resumidamente: 1) a Renda Absoluta se refere ao lucro suplementar que provém das diferenças entre os preços de mercado e o preço da produção intrínseca à terra. Não é a propriedade do solo em si que gera a renda; no entanto, ela confere ao proprietário o poder de impedir a sua utilização até que as condições econômicas propiciem a valorização de onde se pode retirar o excedente; 2) a Renda Monopólio surge da escassez de terras com determinadas características: a condição de raridade transforma esse solo urbano em mercadoria singular, cujas condições especiais permitem uma ocupação com características particulares ou destinada a atividades específicas, que determinam o aumento do preço da terra; 3) as Rendas Diferenciais surgem da alteração dos preços da terra proporcionada por suas condições materiais e técnicas, o que irá determinar o lucro excedente: a Renda Diferencial I se relaciona com as qualificações e os níveis de status social dos diferentes espaços (população residente, infra-estrutura, equipamentos e serviços existentes, acessibilidade, etc., podem acrescer valor a determinados terrenos), enquanto a Renda Diferencial II refere-se às possibilidades de utilização do solo urbano: sua intensidade de ocupação e a atividade definida para a propriedade. Assim, a regulação urbanística associa-se à Renda Diferencial

39 _{Baseados nas contribuições clássicas de Harvey, Lojkine e, principalmente, Topalov.} 40 _{Para detalhes sobre a origem do conceito, ver as referidas obras dos autores citados.}

II, interferindo no preço dos terrenos, que terão seus valores determinados essencialmente pelo que neles se pode produzir. Daí a importância do zoneamento e seus parâmetros urbanísticos (determinados pela regulação urbanística): ele definirá a tipologia dos espaços, indicando para o mercado as tendências de crescimento da cidade. Assim, o preço da terra urbana é influenciado pelas normas de regulação urbana, na medida em que estas ditam as possibilidades de lucratividade propiciadas pelas diferentes localizações no espaço urbano.

Dentro desse referencial teórico, pode-se reconhecer que o Estado, ao intervir no espaço urbano e ao definir as possibilidades de utilização dos terrenos urbanos (ocupação e uso), é capaz de produzir um impacto sobre os preços desses terrenos, bem como sobre a possibilidade dos proprietários ou investidores imobiliários se apropriarem de rendas fundiárias urbanas. Assim, a regulação urbanística, ao definir diferentes potenciais de aproveitamento dos terrenos, acaba gerando valorizações imobiliárias que são apropriadas privadamente, seja pelos proprietários, seja pelos investidores imobiliários. Em contrapartida, terrenos pouco atrativos (ou desprovidos de mais-valias fundiárias, seja por suas características naturais, locacionais ou pela ausência da intervenção estatal) acabam contribuindo para o valor reduzido da terra e reforçando processos de produção específicos das periferias de baixa qualificação habitacional. Sobre essa questão, Ribeiro (1986, p. 43-66) considera que os preços dos terrenos urbanos expressam a capitalização das rendas fundiárias, definindo, nesse processo, a segregação social no espaço.

Considerando ainda a mencionada abordagem de Smolka (1983) sobre a promoção de externalidades pelo poder público, ressalta-se que as normas relativas às intensidades de ocupação e aos usos do solo, definidas via regulação urbanística, não estão completamente dissociadas das obras públicas e dos investimentos realizados pelo Estado (SILVA, 1999, p. 92). Ao contrário, as alterações aplicadas a essas normas tomam por base – ou deveriam tomar – as condições necessárias para que tais usos ou formas de ocupação efetivamente ocorram, inclusive as características da infra-estrutura instalada nesses locais, que permitiriam um maior adensamento ou uma maior atratividade conferida à área. Assim, pode-se considerar que, “em uma perspectiva temporal mais ampla, essas formas de atuação do Estado estão relacionadas” (Ibidem, p. 92).

No que se refere à atividade imobiliária, pode-se dizer que a ação de incorporadores imobiliários não depende diretamente da diferença entre o custo da construção propriamente dita e o preço de venda dos imóveis produzidos, mas sim da diferença entre os custos gerais em que incorrem e a renda fundiária que podem extrair, o que torna “os lucros

da incorporação relativamente independentes da produtividade da indústria da construção civil” (SMOLKA, 1987, p. 67). Nesse sentido, o capital imobiliário organiza a produção e a ocupação do espaço urbano por meio de sua relação com os agentes e mecanismos de produção do espaço, destacando-se nesse contexto a regulação urbanística. Pode-se dizer que o setor imobiliário tira proveito da atuação do Estado para se apropriar de rendas fundiárias promovidas com recursos públicos – e, por que não dizer, da coletividade – e obter a máxima taxa de lucro. Segundo Smolka (1983, p. 205), uma das características do incorporador imobiliário é “a de promover o empreendimento certo, no lugar certo, para o consumidor certo”. O mesmo autor chega a afirmar que se deve considerar o “capital incorporador como aquele responsável pela organização do uso do solo com vistas à apropriação de rendas fundiárias na forma de lucros”, e que “este capital gera a segregação social do espaço e as características deste processo” (SMOLKA, 1987, p. 41). Em síntese, esse é o processo que vem ocorrendo nas cidades brasileiras: o Estado, promovendo investimentos ou regulando a produção do espaço urbano, atua como gerador de rendas fundiárias ao valorizar determinados terrenos; ao mesmo tempo, o empreendedor imobiliário tira proveito dessas vantagens geradas pela intervenção estatal para construir imóveis nesses terrenos valorizados e vendê-los por preço elevado. Pensando na produção de moradias, poucos são aqueles que terão acesso a tais benefícios. Nesse sentido, pode-se dizer que a segregação social no espaço é agravada, uma vez que somente têm acesso à habitação aqueles que podem pagar por ela.

Em decorrência dessa participação do poder público na produção do espaço urbano, surge a necessidade de se estabelecer regras e normas que regulem a ação dos múltiplos agentes, preferencialmente dentro dos princípios da justiça social. Tendo isso em vista, devemos compreender o papel da legislação urbanística como um instrumento que, nas últimas décadas, vem ganhando relevância na tentativa de regular e controlar a dinâmica de atuação do capital imobiliário no meio urbano. No caso brasileiro, a trajetória de aplicação da legislação de zoneamento tem demonstrado que as vantagens (mais-valias fundiárias) geradas pela atuação pública no espaço urbano vêm sendo apropriadas privadamente, algo que, recentemente, passou a ser combatido pelo planejamento urbano.

No Brasil, a questão da apropriação privada e desigual das rendas fundiárias urbanas, promovidas pela intervenção pública, ensejou um conjunto de princípios e proposições que, ao longo do tempo, foram conformando os conceitos de reforma urbana e

de direito à cidade41. Nesse contexto, deveriam ser propostos instrumentos alternativos de planejamento urbano, que buscassem recuperar as mais-valias fundiárias urbanas decorrentes da atuação do Estado – tanto na realização de obras e melhorias públicas como via regulação urbanística. Ao considerar a expressão “recuperação de mais-valias fundiárias urbanas”, entendemos que aí está implícita a idéia de recuperá-las para a coletividade, com o entendimento de que cabe a ela usufruir dos benefícios da intervenção pública no espaço urbano (SILVA, 1999, p. 79) – benefícios que, entretanto, têm sido apropriados privadamente.

Ressalte-se, a partir de então, o aprimoramento dos instrumentos de planejamento urbano e da regulação urbanística ao buscarem reduzir a possibilidade de apropriação privada das valorizações fundiárias. Por muito tempo, acreditou-se na legislação urbanística – em especial, no zoneamento – como principal estratégia de controle das formas de utilização do solo urbano. Entretanto, como veremos no item 1.2, o zoneamento tem papel importante na geração de renda fundiária, podendo promover uma valorização diferenciada dos terrenos e limitar o acesso à terra urbana. Por isso, ele, por si só, é considerado ineficaz para a promoção do direito à cidade, entendido este como a apropriação do espaço urbano dentro dos princípios da justiça social. Assim, a redistribuição de vantagens então alocadas privadamente passou a ser um dos objetivos da nova política urbana instaurada no país a partir da Constituição Federal de 1988, com a proposta de novos instrumentos de planejamento e de gestão urbanos. Com isso, a busca por cidades mais justas e democráticas vinculou-se à adoção de dispositivos que regulassem a ocupação e o uso do solo, e que também fossem capazes de articular os interesses em torno do processo de produção, apropriação e consumo do espaço urbano. As parcerias público-privadas, recentemente adotadas como instrumento de planejamento urbano, por meio das operações urbanas, supostamente poderiam exercer tal função42.