a. Her imzalamayı;
b. Her onaylama, kabul veya uygun bulma belgesinin verilişini;
c. 2. ve 5. maddeler uyarınca bu Protokol’ün her yürürlüğe giriş tarihini;
d. Bu Protokol’e ilişkin başka her türlü işlem, ihbar veya bildirimi;
Konsey üyesi devletlere bildirir.
Bu Protokol imza yetkisini haiz kişilerce imzalamış olup,
Avrupa Konseyi arşivlerinde saklamak ve her iki metinde aynı derecede geçerli olmak üzere İngilizce ve Fransızca tek bir nüsha halinde 4 Kasım 2000 tarihinde Roma’da düzenlenmiştir. Avrupa Konseyi Genel Sekreterliği tasdikli örnekleri Avrupa Konseyi üyesi devletlere gönderecektir.
AYRIMCILIĞA KARŞI ULUSLARARASI İNSAN HAKLARI MEVZUATI 37
2.2- Avrupa İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına Dair Sözleşme'ye Ek 12 No’lu Protokol: Açıklayıcı Rapor – Çev. İdil Işıl GÜL
(ETS No. 177)
III. Sözleşme’de imzası bulunan Avrupa Konseyi üyesi Devletler tarafından 4 Kasım 2000 tarihinde Roma’da imzaya açılmıştır.
IV. Yürürlüğe giriş: Bu antlaşma 10 onayın ardından yürürlüğe girecektir.
V. Antlaşma’nın özeti
12 No’lu Protokol, genel bir ayrımcılık yasağı öngörmektedir. Sözleşme’nin ayrımcılık yasa-ğına ilişkin hükmü (14. madde), yalnızca Sözleşme ile koruma altına alan haklardan yararlanma bakı-mından ayrımcılığı yasaklamakta olduğundan, sınırlı niteliktedir (*). Yeni Protokol bu sınırlamayı kaldırmakta ve hiç kimsenin hiçbir gerekçeyle kamu makamlarınca ayrımcılığa maruz bırakılmamasını güvence altına almaktadır.
(*) “Bu Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklerden yararlanma, cinsiyet, ırk, renk, dil, din, siyasal veya diğer kanaatler, ulusal veya sosyal köken, ulusal bir azınlığa mensupluk, servet, doğum veya herhangi başka bir statü bakımından hiçbir ayrımcılık yapılmadan sağlanır.”
VI. Açıklayıcı Rapor
I. İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme’ye Ek 12 No’lu Pro-tokol, Avrupa Konseyi’nin İnsan Hakları Yürütme Komitesi (CDDH) tarafından kaleme alınmıştır.
Protokol, 4 Kasım 2000 tarihinde Avrupa Konseyi üyesi Devletlerin imzasına açılmıştır.
II. CDDH tarafından hazırlanan ve Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi tarafından 26 Haziran 2000 tarihinde kabul edilen açıklayıcı rapor, Protokol metninin bağlayıcı nitelikte yorumunu yapan bir belge niteliği taşımamakla birlikte, Protokol hükümlerinin anlaşılmasını kolaylaştırıcı niteliktedir.
VII. Giriş
1. Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi, 1. maddesinde, “[t]üm insanların özgür, onur ve hak-lar bakımından eşit doğ[duğunu]” beyan eder. Eşitlik ilkesi ve ayrımcılık yasağı, ulushak-lararası insan hakları hukukunun temel unsurlarıdır. Bu husus, Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin 7. ve Me-deni ve Siyasi Haklara Dair Uluslararası Sözleşme’nin 26. maddelerinde ve diğer uluslararası insan hakları belgelerinin benzer hükümlerinde de ifadesini bulmuştur. Avrupa İnsan Hakları Sözleşme-si’nin (AİHS) ilgili hükmü ise 14. maddedir. Ancak, Sözleşme’nin 14. maddesinde öngörülen eşitlik ve ayrımcılık yasağına ilişkin koruma, diğer uluslararası belgelerin ilgili hükümlerinde yer alan koru-maya kıyasla sınırlı niteliktedir. Bu durumun ana nedeni, diğer belgelerde yer aln hükümlerden farklı olarak 14. maddenin, bağımsız bir ayrımcılık yasağı içermemesi ve ayrımcılığı yalnızca Sözleşme’de koruma altına alınan “hak ve özgürlüklerden yararlanma” bakımından yasaklamasıdır. 1950 yılından beri, eşler arasında eşitlik ile sınırlı olmak kaydıyla, AİHS’ne Ek 7 No’lu Protokol’ün 5. maddesi ile daha kapsamlı özel güvenceler öngörülmüştür.
2. 1960 yılından bugüne kadar, Sözleşme’ye ek bir protokol hazırlanarak, eşitlik ve ayrımcılık yasağına ilişkin daha kapsamlı güvenceler getirilmesi yönünde, gerek Parlamenterler Meclisi, gerekse Avrupa Konseyi’nin yetkili hükümetlerarası uzmanlar komiteleri tarafından çeşitli öneriler getirilmiş ve çalışmalar yapılmıştır. Son yıllarda kadın ve erkekler arasında eşitlik ve ırkçılık ve hoşgörüsüzlük ile mücadele konularında yapılan çalışmalar, bu yöndeki çabalara hız kazandırmıştır. Avrupa Irkçılık ve Hoşgörüsüzlükle Mücadele Komisyonu (ECRI), Kadın Erkek Eşitliği Yürütme Komitesi (CDEG) ve İnsan Hakları Yürütme Komitesi (CDDH), AİHS’nin bu iki alanda sağladığı güvencelerin güçlen-dirilmesi yönünde etkin çalışmalar yürütmüşlerdir.
3. 7. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Uluslararası Kolokyumu (30 Mayıs – 2 Haziran 1990, Kopenhag, Oslo, Lund) katılımcıları, eşitlik ilkesi ile ayrımcılık yasağının uluslararası insan hakları
HAKAN ATAMAN - HASAN SAİM VURAL 38
hukukunun temel unsurları olduğunu teyit etmişlerdir. Katılımcılar, yukarıda ifade edilen sınırlamanın (bkz. yuk. para. 1) Strazburg içtihatlarının gelişmesi ile aşılması yoluyla Sözleşme’nin 14. maddesi ile öngörülen korumanın kapsamının genişletilmesi olasılığı ile ilgili olarak, bu olasılığın küçük olduğu-nu, zira 14. maddede öngörülen yasağın açık şekilde Sözleşme’nin diğer maddi hükümlerine bağlan-mış olduğunu kabul etmişlerdir.
4. 1990 yılından başlayarak, eşitlik ve ayrımcılık yasağına ilişkin Sözleşme’de öngörülen gü-vencelerin güçlendirilmesine ilişkin çalışmalar, başlangıçta ayrı ayrı, ve farklı özgül yaklaşımlarla, Kadın Erkek Eşitliği Yürütme Komitesi ve Avrupa Irkçılık ve Hoşgörüsüzlükle Mücadele Komisyonu tarafından yürütülmüştür.
5. CDEG, bu çalışmalar süresince Avrupa Konseyi’nin bağlayıcı nitelikteli belgelerinde kadın erkek eşitliğinin, bağımsız bir temel hak olarak hukuken koruma altına alınmamış olduğunun altını çizmiştir. CDEG, böyle bir hukuk normunun varlığını, hukuken ve fiilen eşitliğin sağlanmasının bir önkoşulu sayarak, faaliyetlerini kadın erkek eşitliğinin temel bir hak olarak Avrupa İnsan Hakları Söz-leşmesi kapsamına alınması yönünde yoğunlaştırmıştır. CDEG’in çalışmaları, böyle bir hakkın AİHS’ye ek bir protokol ile kabul edilmesi yönünde bir gerekçeli öneri ile sonuçlanmıştır. Bakanlar Komitesi 1994 yılında İnsan Hakları Yürütme Komitesi’ni, CDEG tarafından sunulan raporu da dikka-te alarak, bu yönde bir adım atılmasının gerekli ve mümkün olup olmadığını araştırmakla görevlen-dirmiştir. CDDH Ekim 1996’da, İnsan Haklarının Geliştirilmesi Uzmanlar Komitesi (DH-DEV) tara-fından yürütülen çalışmalara dayanarak, kadın erkek eşitliği alanında Avrupa Konseyi taratara-fından stan-dart oluşturulması gereğini kabul etmiş, ancak insan haklarının evrensel olduğundan hareketle, kısmi bir yaklaşıma dayanan bir taslak protokol konusunda çekinceleri olduğunu bildirmiştir. CDDH’nin talebi üzerine Bakanlar Komitesi (Aralık 1996’da) CDDH’yi kadın erkek eşitliğine ilişkin olarak, AİHS’ye ek bir protokol hazırlanması dışındaki çözümlerin neler olabileceğini araştırmakla görevlen-dirmiştir.
6. Bu arada, 8-9 Ekim 1993 tarihlerinde Viyana’da toplanan 1. Devlet ve Hükumet Başkanları Zirvesi’nin doğrudan bir sonucu olarak, Avrupa Konseyi’nin ırkçılık ve hoşgörüsüzlük sorununa iliş-kin çalışmaları yoğunlaşmıştır. Bu toplantıda Irkçılık, Yabancı Düşmanlığı, Anti-Semitizm ve Hoşgö-rüsüzlükle Mücadele Deklerasyonu ve Eylem Planı’nın kabul edilmesi, bu fenomenlerin yeniden orta-ya çıkması ve hoşgörüsüzlük ikliminin gelişmesi karşısında duyulan endişenin bir ifadesidir. Devlet ve Hükümet Başkanları, bu sorunların çözümüne yönelik küresel bir yaklaşımı ortaya koyan Eylem Pla-nı’nın bir parçası olarak, Avrupa Irkçılık ve Hoşgörüsüzlükle Mücadele Komisyonu’nun kurulmasını kararlaştırmış ve Komisyon’a, diğerleri yanında, ayrımcılığın tüm biçimlerine karşı güvencelerin güç-lendirilmesine yönelik çalışmalar yapma ve bu bağlamda uygulanabilir uluslararası hukuki belgelerin güçlendirilmesi gereği olup olmadığını da inceleme görevi vermişlerdir.
7. Ayrımcılığa ilişkin hükümler içeren mevcut tüm uluslararası insan hakları belgelerini ince-leyen ECRI, incelemesine ait sonuçları Bakanlar Komitesi’ne sunmuştur. ECRI, AİHS’nin ırk ayrım-cılığına karşı öngördüğü korumanın, ırk, renk, dil, din veya ulusal veya etnik kökene dayalı ayrımcılığı yasaklayan genel nitelikte bir hüküm içeren bir ek protokol ile güçlendirilmesi gereğini ifade etmiştir.
ECRI, yeni bir protokol hazırlanmasını önermekle birlikte, farklı gruplar karşısında farklı biçimler alan ırkçılığın ortadan kaldırılması için hukukun tek başına yeterli olamayacağını teslim etmiş, ancak ırklar arası adaletin sağlanmasına yönelik çabaların hukuk olmadan başarılı olamayacağını da vurgu-lamıştır. ECRI, ırk ayrımcılığına karşı korunma hakkının temel bir insan hakkı olarak tanınmasının, ırkçılık ve yabancı düşmanlığından kaynaklanan açık insan hakları ihlalleri ile mücadeleye yönelik önemli bir adım olacağı yönündeki inancını ifade etmiştir. Ayrıca, ayrımcı tutumlar ve ırkçı şiddetin birçok Avrupa ülkesinde yayılmakta olduğunu vurgulamış ve ırkçı ideolojiler ile dine dayalı hoşgörü-süzlüğün yeniden ortaya çıkmasının, toplumlarımızın gündelik gerilimlerine, ayrımcılığı meşru kılma çabasını da eklemekte olduğunu gözlemlemiştir.
8. Bakanlar Komitesi, ECRI’nin önerileri ışığında, Nisan 1996’da İnsan Hakları Yürütme Komitesi’ni, AİHS’nin ayrımcılık yasağına ilişkin hükmünün güçlendirilmesi gereği yönündeki ECRI
AYRIMCILIĞA KARŞI ULUSLARARASI İNSAN HAKLARI MEVZUATI 39
raporunu da dikkate alarak ırkçılık ve hoşgörüsüzlüğe karşı bir hukuki bir metnin gerekli ve mümkün olup olmadığını incelemekle görevlendirmiştir.
9. CDDH Ekim 1997’de, DH-DEV tarafından yürütülen ve standart oluşturmaya yönelik farklı çözüm önerilerinin leh ve aleyhindeki görüşleri (başka bir ifade ile, ECRI’nin önerisine dayalı bir ek protokol hazırlanması; 14. maddenin uygulama alanını genel olarak genişleten bir ek protokol hazır-lanması; bir çerçeve sözleşme veya başka bir sözleşme hazırhazır-lanması; veya Bakanlar Komitesi tarafın-dan bir tavsiye yayımlanması yönündeki görüşleri) bir araya getiren hazırlık çalışmalarına dayanarak, hem kadın erkek eşitliği, hem de ırkçılık ve hoşgörüsüzlük sorunlarına ilişkin bir raporu Bakanlar Komitesi’nin dikkatine sunmuştur. CDDH’nin görüşü, AİHS’ye ek bir protokolün, hem kadın erkek eşitliğine ilişkin standart oluşturan bir çözüm olarak, hem de ırkçılık ve hoşgörüsüzlükle mücadeleye yönelik hukuki bir araç sağlama bakımından gerekli ve mümkün olduğu yönündedir.
10. Bakanlar Komitesi bu rapora dayanarak, Bakan Vekillerinin 622. toplantısında (10-11 Mart 1998), CDDH’ye, 14. maddenin uygulama alanını genel olarak genişleten ve ayrımcılığın yasak-landığı nedenleri tüketici biçimde saymayan, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne ek bir protokol tasarısı hazırlanması talimatını vermiştir.
11. CDDH, CDDH’nin uzmanlar komiteleri ve DH-DEV 1998-1999 yıllarında protokol tasarı-sı ile tasarıya ilişkin açıklayıcı rapor üzerinde çalışmışlardır. Bu faaliyetin önceki aşamalarında da olduğu gibi, CDEG ve ECRI, temsilcileri aracılığıyla bu çalışmalara dahil olmuşlardır. Bu dönemde, Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin kabulünün 50. yılı dolayısıyla Avrupa Konseyi tarafından düzenlenen “Bizim Ellerimizde – Evrensel Beyanname’den 50 yıl sonra İnsan Hakları Korumasının Etkililiği” başlıklı Avrupa Bölgesel Kolokyumu’nda (2-4 Eylül 1998, Strazburg) ve aynı vesileyle toplanan Bakanlar Komitesi tarafından 10 Aralık 1998 tarihinde kabul edilen siyasi deklarasyonda, protokol tasarısının hazırlanmasına yönelik çalışmaların hızla tamamlanması yönünde destek ifade edilmiştir.
12. CDDH, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ile Parlamenterler Meclisi’ne danıştıktan sonra, 9 ve 10 Mart 2000 tarihlerindeki olağanüstü toplantıda protokol taslağı metnine nihai halini vermiş ve bu metni açıklayıcı rapor taslağıyla birlikte Bakanlar Komitesi’ne sunma kararı vermiştir.
13. Bakanlar Komitesi, Bakan Vekillerinin 26 Haziran 2000 tarihindeki 715. toplantısında Protokol metnini kabul etmiş ve 4 Kasım 2000’de Avrupa Konseyi üyesi devletlerin imzasına açmıştır.
VIII. Protokol’ün hükümlerine ilişkin şerh Başlangıç
14. Başlangıç kısmının ilk paragrafı, hukuk önünde eşitlik ilkesi ile hukukun eşit koruma ön-görmesi ilkesine gönderme yapmaktadır. Bu temel ve yerleşik bir ilkedir ve insan hakları korumasının, üye devletlerin anayasalarında ve uluslararası insan hakları hukukunda tanınmış olan zorunlu unsurla-rından biridir (ayrıca bakınız yukarıda 1. paragraf).
15. Eşitlik ilkesi Sözleşme’nin 14. maddesi veya Protokol’ün 1. maddesi metinlerinde açıkça yer almamakla birlikte, ayrımcılık yasağı ile eşitlik ilkelerinin birbirlerinin içine geçtiği belirtilmelidir.
Örneğin, eşitlik ilkesi eşit durumdakilerin eşit, eşit olmayan durumdakilerin farklı muamele görmesini gerektirir. Bunun yapılmaması, nesnel ve makul bir gerekçenin yokluğunda (bakınız aşağıda paragraf 18) ayrımcılık teşkil edecektir. Nitekim Mahkeme, 14. maddeye ilişkin içtihatlarında, “muamelenin eşitliği ilkesi[ne]” (örnek için bakınız Mahkeme’nin 23 Temmuz 1968 tarihli “Belçika Dil Davası”
kararı, A Serisi, No. 6, para.10) veya “cinslerin eşitliği[ne]” (örnek için bakınız 28 Mayıs 1985 tarihli
“Birleşik Krallığa Karşı Abdulaziz, Cabales ve Balkandalı Davası” kararı, A Serisi, No. 94, para. 78) gönderme yapmaktadır.
16. Başlangıç kısmının üçüncü paragrafında tam ve etkili eşitliğin sağlanması için alınacak tedbirlere gönderme yapılmış ve bu tür tedbirlerin, nesnel ve makul bir gerekçeye dayandıkları sürece ayrımcılık yasağı ilkesince yasaklanmadığını teyit etmiştir (bu ilke başka uluslararası sözleşme
hü-HAKAN ATAMAN - HASAN SAİM VURAL 40
kümlerinde de yer bulmaktadır: bakınız örneğin Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme madde 1(4), Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Söz-leşmesi madde 4(1) ve bölgesel düzeyde Ulusal Azınlıkların Korunmasına Dair Çerçeve Sözleşme madde 4(3)). Dezavantajlı konumdaki bazı grup ve kategori kişilerin varlığı hususu veya fiili eşitsiz-liklerin varlığı, orantılılık ilkesine riayet edildiği sürece, eşitliği sağlamaya yönelik özel avantajlar öngören tedbirlerin alınmasına gerekçe teşkil edebilir. Nitekim, bazı uluslararası belgeler devletleri pozitif tedbirler almakla yükümlü tutmakta veya bu tür tedbirler almaya teşvik etmektedir (bakınız örneğin Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme madde 2(2), Ulusal Azınlıkların Korunmasına Dair Çerçeve Sözleşme madde 4(2) ve Bakanlar Komitesi’nin cinsiyete dayalı ayrımcılığa karşı hukuki koruma getirilmesine yönelik tavsiyesi (Tavsiye No.
R(85)2)). Ancak bu Protokol bu tür tedbirlerin alınması yükümlülüğünü öngörmemektedir. Program niteliğindeki böyle bir yükümlülük, mahkeme önünde ileri sürülebilecek ölçüde sarih şekilde formüle edilmiş bireysel hakların kolektif şekilde güvence altına alındığı Sözleşme’nin ve Sözleşme’ye ilişkin denetim sisteminin doğasına uymayacaktır.