Politik Đstikrarsızlık, Politik Risk ve Konjonktürel Gelişmeler

Politik istikrarsızlık ile ilgili olarak tam bir fikir birliği söz konusu değildir. Genel olarak politik istikrar, ülkenin anayasal düzen içinde olması, anayasal düzeni değiştiremeye yönelik radikal durumların olmaması, reformların anayasal çizgi korunarak yapılmasını içermektedir. Bu çerçevede politik istikrarsızlık kavramının iki açılımı öne çıkmaktadır. Birinci açılım mevcut anayasal sistemi değiştirmeye zorlama; ikincisi, anayasal düzen içinde kalmakla birlikte politik kutuplaşma, koalisyon hükümetleri, hükümetlerin hızlı biçimde değişmesi gibi unsurları barındırmaktadır.173 Bu bakış açısı Türkiye’deki siyasal alan tartışmaları açısından da değerlendirilebilir. Türkiye açısından istikrarlı olarak devam eden bir politik istikrarsızlık örneği olarak yapılan askeri darbelerin etrafında şekillen ordunun yeri tartışmaları anlamlıdır. Dursun’a göre, siyasal alan üzerindeki tartışmalarda ordunun rolünün iki temel karşılığı bulunmaktadır. i) Ordu, siyasal alana müdahale ederek demokratik süreçleri kesintiye uğratmakta ve demokrasiyi kırılganlaştırmaktadır. ii) Ordu, siyasal alanın müdahaleye açık özellikler göstermesi ve demokratik süreçlerde

172 _{Altuğ, a.g.m., ss. 108-110.} 173

beliren bir takım zafiyetlere yanıt olarak kendisine düşen siyasi rolü oynaması.174 Neticede burada dikkat edilmesi gereken husus, ordunun yönetime müdahale etmesi ile ilgili olarak bir siyasal anlayışın geliştirilmeye çalışılması ve müdahalenin rasyonellerinin aranması çabasıdır.

Politik istikrarsızlık ve ekonomi ile ilgili konular ele alınırken üzerinde durulan noktalar şu şekilde ifade edilebilir:

a. Politik istikrarsızlık ve kutuplaşma. Borçlanmanın ortalama vadesinin kısalmasına ve borçlanmanın beklenen maliyetinin yükselmesine neden olur. Dolayısıyla çeşitli biçimlerde iç ve dış borç sorunları öne çıkar.

b. Politik istikrarsızlık olması durumunda enflasyon belirsizliği artar. Bu durum ise, borçlanmanın maliyetinin artmasına, borçlanmanın vadesinin kısalmasına ve gelecekteki borcun reel maliyeti ile ilgili belirsizliğin artmasına neden olur.

c. Politik istikrarsızlık olması durumunda fiziksel yatırımlarda azalma meydana gelir. Sermaye kaçışında artış yaşanır. Dolayısıyla sermaye maliyetleri artar. Borçların ödenmeme olasılığı artar.

d. Politik istikrarsızlık olması durumunda kısa dönemli çok partili koalisyonlarda meydana gelen artış, politik istikrarsızlık bütçe açığı ilişkisine rastlanmasına neden olur. Cukierman ve Edwards’a göre, hükümet değişikliği olasılığı, politik istikrarsızlık ve kutuplaşma durumunda politik sistem daha çok senyoraja dayanmakta, vergi yapısı etkin bir biçimde çalışmamaktadır.175 Nitekim, yüksek kamusal borca sahip ülkeler neredeyse tamamen yüksek katılımlı seçim sistemi ile birlikte parlamenter demokrasiye sahiptir. Ya da tersinden ifade edilirse, böyle bir politik kuruma sahip hemen hemen tüm ülkeler çok yüksek kamu borcuna sahiptir. Sahip olunan bu kurumların bir sonucu olarak yüksek borçlu ülkelerde genellikle koalisyon partilerinden oluşan istikrarsız hükümetler başa gelmektedir. Alesina ve Tabellini’ye göre, kısa ömürlü hükümetlere

174 _{Çiler Dursun, “Türkiye’de Askeri Darbelerin Simgesel Ekonomisi”, Doğu-Batı, Sayı: 21, Yıl: 6,}

Kasım, Aralık, Ocak 2002-03, s. 119.

175

sahip ülkeler daha çok kamu borcu biriktirme eğilimindedirler.176 Kuşkusuz kamu borç stokunun yükselmesi, gelecek ile ilgili beklentiler ve iktisadi değişkenleri etkilemek suretiyle borçlanmanın sürdürülebilirliğini zorlaştırmaktadır.

Politik istikrarın olmaması ve belirsizliğin olması durumunda özellikle mali piyasalarını serbestleştirmiş olan ülkelerde sürdürülebilirlik olumsuz etkilenecektir.177 1980 sonrası hızlanan uluslararası sermaye hareketleri, portföy yatırımları ve küreselleşme sürecine paralel olarak çeşitli finansal göstergelere göre ülkelerin, firmaların ve bankaların ekonomik riskleri ölçülmekte ve değerlendirilmektedir. Kamu borçlarının sürdürülebilirliği açısından ülke riski oldukça önemlidir. Ülke riski ölçülürken, borç servisi gibi iktisadi göstergelerin yanı sıra politik risk ölçümlerine de başvurulmaktadır.178 Bu çerçevede dikkat çekilen ülke riskleri arasında borçlanma ile ilgili göstergeler oldukça önemlidir. Örneğin borç yükümlülüklerinin yerine getirilememesi riski önemli bir ülke riski olarak gösterilebilir. Borç yönetimi kapsamındaki bu göstergeler şu şekilde ifade edilebilir:179

Borç servisi ve kısa dönem borçlar / ihracat

Toplam borç / GSYĐH

Kısa vadeli borçlar / Toplam borç

Borç ödememe veya borcun cazip olmayan biçimde yeniden şekillendirilmesi

Geciken kredi ödemeleri

Hükümet tarafından sözleşmelerin reddi

Yapılan değerlendirmeler ekonomik göstergelerin kısa dönemde, politik göstergelerin ise, uzun dönemde daha belirleyici olduğunu göstermektedir.180 Bununla birlikte ifade edilmesi gereken bir diğer husus, özellikle gelişmekte olan

176

Alberto Alesina ve Guido Tabellini, “Tarihsel Bakış Açısından Normatif ve Pozitif Enflasyon ve Kamu Borcu Teorileri”, (Çev. Jale Yalınpala), Đktisat Araştırmaları Dergisi, Cilt: I, Sayı: 2, Ocak 1996, ss. 20-21.

177

Yücel ve Yanar, a.g.m., ?

178 _{Eren ve Bildirici, a.g.m., s. 29.}

179 _{J. Majadura, Financial Markets and Institutions, 5. Edition, South-Western College Publishing,}

2001, s. 557’den aktaran Eren ve Bildirici, a.g.m., s. 35.; Eren ve Bildirici, a.g.m., s. 36.

180

ülkelerde krizin ortaya çıkışı ile ilgili olan makro ekonomik verilerin krizi tam olarak ortaya koyacak şekilde doğru verileri yansıtmamasıdır. Bu ülkelerde hazırlanan temel makro ekonomik göstergeler iktidarın bürokrasiyi politik baskı altına alması sonucunda doğru ve güvenli bir biçimde hazırlanmadığı için ekonomik krizin önceden tahmin edilmesini zorlaştırmaktadır.181

Borçlanma koşullarını etkilemesi açısından politik risk de önemli bir faktördür. Genellikle ülke riski güvene, güven ise geçmişte yapılanlara bağlı olarak ele alınmaktadır. Ancak, politik riski sadece geçmişte yapılanlarla ilişkilendirmek daha dar bir çerçevede olaylara bakılmasına neden olacaktır. Şöyle ki, Brezilya ülke riski-güven ilişkisini kabul eden bir ülke olarak güven oluşturmak amacıyla yıllardır IMF programı uygulamaya ve borçlarını sürdürmeye çalışmasına rağmen hala çok yüksek ülke riskine sahiptir. Şili, Brezilya’ya kıyasla çok daha kötü bir tarihsel arka plana sahiptir. Bununla birlikte, çok borçlu oldukları için riskli bir ülke olduklarına karar vermeleri ile birlikte borçlarını azaltmaya yönelik uygulamalar neticesinde en düşük riskli ülkelerden birine dönüşmüştür. Kıyaslamayı daha çarpıcı kılmak adına bakılabilecek diğer ülke Venezüella’dır. Ekonomik göstergeler açısından değerlendirildiğinde riskli bir tabanı görünmemesine rağmen, uluslararası toplum Hugo Chavez’i riskli olarak değerlendirmektedir. Chavez’in kendi uluslararası politik hesaplarına bağlı olarak bir gün borçlarını ödememe kararı alabileceği yönündeki endişeler, politik riskin oluşmasına neden olmaktadır.182 Aslında Türkiye için de benzer bir durum söz konusudur. Sürekli bir şekilde gündemdeki yerini muhafaza etmiş rejim tartışmaları, 1960’lardan bu yana ortalama olarak her on yılda bir askeri müdahalenin olması/olma ihtimalinin gündeme gelmesi ve orduya sürekli olarak yönetimi ele alma çağrısının yapılması uzun vadeli bir perspektiften bakıldığında ciddi bir politik risk olarak pekala algılanabilir. Üstelik Türkiye koşullarında politik risk olgusuna yol açan aktörlerin dinamik bir yapı göstererek sürekli olarak değişmesi de cabası. Dolayısıyla sadece ekonomik göstergelerin olumlu olması, ülke riski açısından yeterli olmamakta, politik riskin varlığı da önem arz etmektedir. Politik riskin varlığı ise, borçlanma koşullarını sürekli artan biçimde ülkenin aleyhine çevirmek suretiyle borçlanmanın sürdürülebilirliğini etkilemektedir.

181 _{Sakal, Türkiye’de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği,}

s. 56

182 _{Roberto Frenkel, “Arjantin’de Borçların Yapılandırılması”, (Çev. Ali Molla Serasker), Đktisat}

Politik göstergeler ile ekonomik göstergelerin karşılıklı etkileşim içinde olduğu dikkate alındığında bu durum borçlanma koşulları üzerinde oldukça etkili olacaktır. Şöyle ki, ekonomik göstergelerde ortaya çıkan riskler kısa dönemde borçlanma koşullarını zorlaştırarak; politik göstergelerin olumsuz olması ise, uzun dönemde güvensizlik ortamı oluşturarak borçlanmanın sürdürülebilirliğini etkileyecektir.

Borçların sürdürülebilirliği ile ilgili olarak ele alınması gereken bir diğer konu konjonktürel dalgalanmalardır. 1980’li yıllarda bütçeleri etkileyen dışsal şokların nedeni savaş tazminatları değil, meydana gelen borç kriziydi.183 Dolayısıyla 1980’li yıllardaki borç krizi tecrübesi önemlidir. Şöyle ki, 1973 yılında, OPEC ülkelerinin petrol fiyatlarını yaklaşık olarak dört katına kadar arttırması sonrasında yaşanan stagflasyonist konjonktür karşısında, bir çok az gelişmiş ülke, büyüme hızını düşürmemek için büyük bölümü uluslararası para piyasalarından olmak üzere geniş çaplı borçlanmaya başvurmuşdur.184 Dolayısıyla 1973-1981 yılları arasında uluslararası özel sermaye piyasalardan gelişmekte olan ülkelere fon akımları hızlanmıştır. 157 gelişmekte olan ülkenin ticari banka sisteminden sağlanan net fonlar 1972 yılında 4,8 milyar dolarken, 1973 yılında yaklaşık iki kat artarak 9,7 milyar dolara yükselmiştir. 1973-1981 yılları arasında bu kanaldan sağlanan fonlar sürekli artış göstermiş ve 1981 yılında 29 milyar dolara ulaşmıştır. Bakış açısına göre, bir borçlanma ya da borçlandırma dalgası olarak tanımlanacak bu dönemin başlangıcı 1973-1974 birinci petrol şokudur. Bu dalganın etkisini kaybetmesi ise, 1979-1980 ikinci petrol şokunun uyardığı 1979-1982 dünya bunalımı ve 1982 borç krizi ile ilişkilendirilmektedir. Bu çerçevede borç krizi üzerine yapılan araştırmaların bazıları “nerede hata yapıldığı” sorusu üzerine yoğunlaşmaktadır. Bu soruya cevap olarak dünya ekonomisinden yansıyan dış şokların etkileri, gelişme stratejileri ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomi politikası hataları farklı ağırlıklarda öne çıkmaktadır.185 Nitekim, gelişmekte olan ülkelerin dış borcu 1970’de yaklaşık 64 milyar dolar iken, 1982’de yaklaşık 830 milyar dolara yükselmiştir. Bu durum ise, 1979-1980 döneminde petrol fiyatlarındaki ikinci büyük yükselmeyi takip eden faiz oranlarındaki ani yükselmenin ve dünya ekonomisindeki gerilemenin sonucunda

183 _{Özen, a.g.m., s. 31.}

184 _{Gülay Sakallı, “Đç Borçlanmada Latin Amerika Örneği”, Ekonomik Yaklaşım, s. 37.}

185 _{Günar Evcimen, “1970’lerin Borçla Büyüme Stratejisi: Borç Devresi Hipotezi ve 1970’li Yılların}

gelişmekte olan ülkelerin çoğunda vadesi gelmiş borçların faiz ve taksitlerinin ödenmesi problemlerine kaynaklık etmiştir.186

Konjonktürel dönemler ortaya çıkan krizlerin niteliği açısından dönemsel özellikler arz etmesine neden olmaktadır. Nitekim, 1980 sonrası artan liberalleşme eğilimleri ile birlikte bu dönemden sonra ortaya çıkan krizlerin özellikleri de farklılık taşımıştır. Liberalizasyon öncesi dönemde ortaya çıkan krizler genellikle dış ödeme krizi şeklindeyken ve krizin çıktığı ülke ile sınırlı kalırken; sonrasında ortaya çıkan krizler, genellikle finansal nitelikte krizler olup yayılma etkisi göstermişlerdir. Buna örnek olarak 1992-1993 yıllarında Avrupa Birliği ülkelerinde ortaya çıkan ERM krizi, 1994 Meksika Krizi, 1997 Asya Krizi, 1998 Rusya Krizi ve 1999 Brezilya krizlerinin çevre ülkeleri veya benzer ekonomik koşulları taşıyan ülkeleri etkilediği görülmüştür. Nitekim, finansal liberalizasyon krizlerin ortaya çıkmasında ve yayılmasından önemli bir rol oynamaktadır. Liberalleşme süreci sonrasında ekonomik borcun büyümesine, belirsizliğin artmasına, yeni ve alışık olunmayan finansal araçların ortaya çıkmasına, yeni ve deneyimsiz kurumların piyasaya girmesine neden olmaktadır. Teknolojide meydana gelen gelişme ile birlikte krizler daha hızlı yayılmakta ve “bulaşma etkisi” göstermektedir.187 Dolayısıyla borçların sürdürülebilirliği, konjonktürel gelişmelerden bağımsız olarak gelişen bir olgu değildir. Nitekim, 1980’li yıllarda ortaya çıkan borç krizinin yansımaları borçlanma maliyeti, vade yapısı gibi unsurları etkileyerek olumsuz konjonktüre uyum sağlayan bir yapı sergilemesine neden olmuştur.

Borçlanma krizlerinin meydana gelmesi, benzer ülkelerde de borçların ödenmesi ile ilgili konularda endişelerin artmasına neden olmaktadır. Şöyle ki, Arjantin’in 2001 aralığında özel kreditörlere yönelik borç anapara ve faiz ödemelerini askıya alması ile hükümetle kreditörler arasında borcun geri ödenme şekli ile ilgili olarak uzlaşma zemini aranır. Ancak Arjantin’de yaşanan borçların ödenmemesi (default) ve swap, Türkiye’nin de aralarında yer aldığı gelişmekte olan ülkeler grubunun tamamını ilgilendirmektedir. Çünkü borçların geri ödenmemesinin teorik değil, gerçek bir olgu olduğu ve gelişmekte olan ülkelerin oldukça risk taşıdığı gündeme gelmektedir. Swap işlemi sonucunda Arjantin için başarı olarak

186 _{Mark j. Ellyne ve Has Flinc, “Dış Borç Ölçümünde Sorunlar”, (Çev. Engin Öner), Atatürk} Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 9, Sayı: 1-2, Yıl: 1992, s. 135. 187 _{Mustafa Miynat, “Liberalizasyon Sürecinde Ortaya Çıkan Đstikrarsızlıklar ve Çözüm Önerileri”,} Yönetim ve Ekonomi, Cilt: 9, Sayı: 1-2, Yıl: 2002, ss. 189-201.

değerlendirilen her durumu, kreditörler tarafından atılan kazığın bir ölçüsü olarak da görmek mümkündür. Bu algılama ise, yalnızca Arjantin’i değil, aralarında paralellik kurulabilecek ve benzer olarak değerlendirilebilecek gelişmekte olan ülkeler için daha yüksek faiz ödemek suretiyle daha kısa vadeli borçlanma anlamına gelmektedir. Nitekim, Arjantin’in ardından diğer gelişmekte olan ülkelerin de benzer yola başvurabileceği yönündeki endişeler bu konunun tartışılmasına neden olmuş ve gelişmekte olan ülkelerde riskliliğin ve faizlerin artacağı yorumlarını beraberinde getirmiştir. Hatta bu durum, Financial Times tarafından Arjantin’in tehlikeli bir emsal meydana getirdiği şeklinde ifade edilmiştir. Dolayısıyla yaşanan bir borç ödememe durumu ve sonrasındaki borçların yeniden yapılandırılması işlemi gelişmekte olan ülkelerde sürdürülebilir borç oranı konusunun yeniden gündeme gelmesine neden olmaktadır.188 Uluslararası finansal piyasalarda krizlerin bulaşma etkisi ya da kötü senaryoların bir defa gerçekleşmeye başlaması ile birlikte devamının geleceği şeklindeki algılama, gelişmekte olan ülke ekonomilerine kuşku içinde bakılmasına neden olmaktadır. Bu durum ise, adeta bir borç probleminin tetikleyicisi gibi risk priminin artması, vadelerin kısalması vb. durumları gündeme getirmektedir.