1.2. Kamu Borçlarının Sürdürülebilirliği
1.2.1. Borç Yönetimi Borç Sürdürülebilirliği Đlişkisi
Borçların sürdürülebilirliği açısından borç yönetimi politikası oldukça önemlidir. Borç yönetimi her ne kadar borçların sürdürülebilirliğine yol açan bir krizin ana nedeni olmasa da, borç portföyünün vade yapısı, faiz oranı ve para cinsi kompozisyonuna ilave olarak doğrudan ve dolaylı garantiler, krizin derinleşmesi açısından önemli rol oynamaktadır. Diğer bir ifadeyle borç yönetimindeki başarısızlıklar ya doğrudan ya da ekonomideki finansal istikrarın bozulmasına yol açarak krizin derinleşmesine neden olmaktadır. Bunlara ilave olarak makro iktisadi dengelerin sağlandığı durumlarda bile borçların risk unsuru göz önüne alınmadan yönetilmeye çalışılması ülkeleri ekonomik ve finansal şoklara karşı açık hale getirmektedir. Dolayısıyla özellikle gelişmekte olan ülkeler için etkin bir borç yönetimi politikası borçların sürdürülebilirliği açısından önem arz etmektedir.
Etkin borç yönetimi politikasının ifade ettiği anlam, bir yandan düşük maliyet ve düşük risk ile borçlanmayı, diğer yandan borçlanma stratejisini kamuya açıklayarak şeffaflığın sağlanmasını ve piyasaların istikrarlı bir şekilde çalışmasını sağlamaktır.31 Gelişmiş ekonomilerde para yönetiminin ve dolayısıyla para politikasının bir parçası olan borç yönetimi, kendi başına bir alan haline gelmiş ve
29 Şen ve Sağbaş, a.g.e., ss. 92-93. 30
Jung Woon Kim, “The Analysis of the Sustainability of Budget Deficits”, http://www.missouri.edu/∼econprm/ec413f02/jwkim_Is.pdf (16 Ocak 2005), pp. 2-6.
31 Gürkan Ateş, Borç Yönetimi Ofisi ve Türkiye Uygulaması Üzerine Bir Çalışma, Ekonomi
reformlara gidilmiştir.32 Aslında borç yönetimi ile ilgili olarak yapılan tanımlamalar ülkelerin gelişmişlik düzeylerine göre değişmektedir. Türkiye’de borçlanmanın yapılmasından anapara ve faizler de dahil olmak üzere, geri ödeninceye kadar geçen dönemde yapılan tüm işlemler, borç yönetimi çerçevesinde ele alınmaktadır. Kamu borç yönetimi ise, temelde devletin ihtiyaç duyduğu finansmanı karşılamak amacıyla borç yönetimi stratejilerinin oluşturulması ve uygulanması, maliyet ve risk hedeflerinin sağlanmasının yanı sıra, etkin ve likit tahvil piyasalarının oluşturulması ve geliştirilmesi gibi borç yönetim hedeflerinin de karşılanmasını içermektedir. 33 Borç yönetimi politikasıyla ekonomik konjonktüre uygun bir ekonomik politika izlenmesi amaçlanır. Bu amaca ulaşmak için borç yönetimi faktörleri olarak adlandırılan borcun büyüklüğü ve borcun yapısı önemli araçlardır.34 Bu durumu Şema 1 yardımıyla daha açık bir biçimde görmek mümkündür:
Şema 1: Borç Yönetimi Đle Borç Sürdürülebilirliği Arasındaki Đlişki
Kaynak: Borç Yönetimi ile Borçların Sürdürülebilirliği arasındaki ilişkiyi özetleyen diyagram, T.C.
Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Kamu Borç Yönetimi Raporu, Nisan 2003, s. 1’dan yararlanılarak oluşturulmuştur.
32
Altuğ Đnan, “Kamu Borç Yönetiminde Koşullu Yükümlülüklerin Rolü”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 62, Temmuz-Eylül 2006, s. 107.
33 Meral Vurucu Demir, 4749 Sayılı Kamu Finansman ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun Getirdiği Yenilikler, Önceki Mevzuat Đle Karşılaştırılması, Devlet Bütçe
Uzmanlığı Raporu, Ankara: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Mart 2004, ss. 108-109.
34 M. Yasin Saatçi, “Türkiye’de Kamu Borç Yönetimi, Süreci ve Tarihsel Gelişimi”, Bütçe Dünyası,
Cilt: 3, Sayı: 27, Güz 2007, s. 61.
Hesap Verilebilirlik
Koordinasyon Mali Disiplin Risk Analizi Temelli Etkin Borçlanma Yapısal Reformlar
Reel Sektöre Yönelik Düzenlemeler
Düşük Reel Faiz
Uygun Borçlanma Kompozisyonu
Uygun Risk Düzeyi
Mümkün Olan En Düşük Maliyet Uzayan Vade
Finansal Sektöre Yönelik Düzenlemeler Kamu Maliyesine Yönelik Düzenlemeler
Yüksek Rekabet Gücü
Güçlü Mali Piyasalar
Hesap Verilebilir Kamu Yönetimi Etkin Kamu Borç Yönetimi Azalan Mali Kırılganlık Sürdürülebilir Borçlanma
Borç yönetimi politikası ile sürdürülebilir borçlanma politikası arasındaki ilişkide ilk saç ayağı hesap verilebilirlik ve koordinasyondur. Hesap verilebilirlik ve şeffaflığın sağlanması kamuoyunun güvenini kazanmak ve piyasaların istikrarlı bir biçimde çalışmasını sağlamak açısından önemlidir. Yine koordinasyonun tesis edilmesi mali disiplinin tesisi için vazgeçilmez bir unsurdur.
Gerçektende mali disiplin olgusu, hesap verilebilirlik ve şeffaflığın sağlanması, risk analizi temelli etkin bir borçlanma politikası izlenmesi yönünde kamuoyu baskısına neden olur. Benzer olarak reel sektöre, finansal piyasalara ve kamu maliyesine yönelik gerçekleştirilen düzenlemeler sırasıyla yüksek rekabet gücü, güçlü mali piyasalar ve hesap verilebilir kamu yönetimini tesis etmek suretiyle etkin bir kamu borç yönetiminin sağlanmasına yardımcı olacaktır. Etkin bir borçlanma politikası, vadelerin uzamasına, reel faiz oranlarının düşmesine ve uygun bir borç kompozisyonu sağlamaya imkan kılacaktır. Bunların sonucunda makul bir risk düzeyinde mümkün olan en düşük maliyetle borçlanılarak borçların sürdürülebilirliği yönünde önemli bir katkı meydana gelecektir.
Borç yönetimi politikası bazı gelişmiş ülkelerde “borç yönetim ofisleri” aracılığıyla yürütülürken, bazı gelişmekte olan ülkelerde ise, yeniden gözden geçirilerek yapılanma çalışmaları ile yürütülmektedir. Türkiye’de artan borç stoku ile birlikte borçlanma maliyetlerinin artması, risk priminin ve nihayetinde nominal faiz oranlarının yükselmesi sorununu gündeme getirdiği için borç yönetimi politikası konusunda yeni bir yapılanmaya gidilmiştir. Bu çerçevede Türkiye’de kamu finansmanı ve borç yönetiminin düzenlenmesiyle ilişkili olarak piyasalarda mali disiplini ve şeffaflığı sağlayacak en düşük maliyet ve makul bir risk düzeyinde borçlanma yapılabilmesine imkan tanıyacak 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Kanunu çıkarılmıştır. Bu kanunla borçlanma ile ilgili düzenlemelerin tek bir yasa altında toplanması ve mali yükümlülüklerin tek bir yetkili makamca yürütülmesine olanak tanınmış ve borçlanma limiti ve şekli ile ilgili olarak bazı değişiklikler yapılmıştır.35 Bu çerçevede kamuyu ve ilgili otoriteleri bilgilendirmek amacıyla Kamu Borç Yönetim Raporu hazırlanması öngörülmüştür. Türkiye’de de 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çerçevesinde hazırlanan “Borç ve Risk Yönetiminin
35
Koordinasyonu ve Yürütülmesine Đlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik” ile kamu borç yönetiminin temel ilkeleri belirlenmiştir. Buna göre borç yönetiminin temel ilkeleri,
makroekonomik dengeleri gözeterek para ve maliye politikaları ile uyumlu ve sürdürülebilir, saydam ve hesap verilebilir bir borçlanma politikası izlenmesi
finansman ihtiyaçlarının, iç ve dış piyasa koşulları ve maliyet unsurları göz önüne alınarak belirlenen risk düzeyi çerçevesinde, orta ve uzun vadede mümkün olan en düşük maliyetle karşılanması şeklinde belirlenmiştir.36
Borç yönetiminin amaçları konusunda çok farklı görüşler bulunmakla birlikte en önemli amaçlarından biri ülkelerin mali kırılganlığını azaltmaktır. Borç yönetimi düşük maliyetle fon bulma imkânı sağlamasının yanı sıra faiz oranlarında veya döviz kurunda beklenmedik değişmelerden dolayı ortaya çıkan faiz ödemeleri kaynaklı riski de minimize etmektedir. Risk minimizasyonu, hem hasılatta düşük bir dalgalanma sağlayan, hem de birincil bütçede, faiz ödemelerinde ve diğer yükümlülüklerin değerindeki dalgalanmalara karşı bir koruma sağlayan borç enstrümanlarının seçilmesi suretiyle başarılmaktadır.37 Borç yönetimi politikasının derin ve likit bir ikinci piyasa oluşması amacının yanısıra, devletin finansal piyasalarda kesintisiz olarak borçlanabilmesini sağlamak, bu durumun sürdürülebilirliğini sağlayacak önlemleri almak ve para politikası ile çelişmeyen bir borçlanma politikası izlemek gibi amaçları da bulunmaktadır. Ayrıca iyi bir borç yönetimi açısından öne çıkan unsurlardan bir diğeri, kamu dışı sektörlerden kamu kesimi borçlanma gereği kadar finansman sağlamaktır.38 Bu durum için de mali piyasaların derinliği önem kazanmaktadır. Şöyle ki, herhangi bir ekonomide finansal yapı kamu açığının maliyetini etkileyecektir. Mali derinliğin yüksek olduğu bir ekonomide, kullanılabilir fonların rekabetçi bir ortamda fiyatlandırılması otomatik olarak bu fonların maliyetini düşürecek ve borçlanma vadesi üzerinde etkili
36 T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Kamu Borç Yönetimi Raporu, Nisan 2003, s. 1.
37 Francesco Giavazzi and Alessandro Misalse, “Public Debt Management In Brazil”, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper, No:10394, p. 2.
38
olunabilecektir. Ayrıca mali derinleşmenin artması, kamu açığı ve/veya bütçe açığı ilişkisinin zayıflaması gibi pozitif bir unsuru da bünyesinde barındırmaktadır.39
Borç yönetimi açısından finansal enstrümanların kullanılmasının çok yönlü faydaları bulunmaktadır. Kredilerin gerçek maliyetlerinin hesaplanabilmesi için fiyatlandırma mekanizmalarının bilinmesi suretiyle borç yapısı optimum seviyeye çekilerek borç servis ödemelerinde tasarruf sağlanabilir. Finansal tekniklerin kullanıldığı ülkelerin piyasalarda kredibilitesi daha yüksek olduğu için mali piyasalara daha kolay bir biçimde girilebilir. Bu açıdan Koruma Stratejileri (hedging strategy), gelecekteki belirsizlikleri ortadan kaldırarak daha rasyonel işleyen bir kamu finansman politikasının kurulmasına öncülük etmektedir.40
Borç yönetimi devletin borçlanma yoluna gittiğinde borçlanma işlemini gerçekleştirmek için en uygun biçimin kullanılmasını gerektirir. Bu yüzden borçlanma koşullarının en az yük getirecek şekilde belirlenmesi, borçlanma miktarı ve koşullarının ekonominin içinde bulunduğu durumun gereklerine uygun yapılması, uygun zamanda borç servis yükünün azaltılması gibi unsurların göz önüne alınarak başarılı bir biçimde yapılması işlemi borç yönetiminin gereklerindendir.
Hükümetlerin uygulayacakları mali stratejiler içerisinde borç yönetimi ile ilgili kararlar oldukça önemli rol oynamaya başlamıştır. Nitekim borç yönetimi kararları, kamunun borç kompozisyonunun seçiminde borç alma, yeni borçlanma koşulları, vade, miktarı ve geri ödeme kapasitesi gibi unsurlarla tutarlı olunması suretiyle uzun dönem borçların sürdürülebilirliği üzerinde etkili olmaktadır. Bu konuda özellikle IMF ve Dünya Bankası’nın son düzenlemelerinde ekonominin borç dinamikleri ve borç dinamiklerinin verimsiz yönetimi arasındaki ilişki üzerinde durulmuştur.41 Bu çerçevede Hostlan ve Karam, borç yönetimini borç sürdürülebilirliğini etkileyen önemli bir unsur olarak ele almışlardır. Onlara göre borç yönetimi, finansal kırılganlığın derecesini değiştirmeye imkan veren değişkenlerden biri olarak yurt içi parayla ifade edilen borçlara karşı yabancı parayla
39 Đ. Erdem Sofracı, “Bütçe Açığı Finansmanı ve Enflasyon Vergisi”, Marmara Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: XI, Sayı: 1-2, Yıl: 1995, s. 259.
40 Eşref Ayaş, “Modern Dış Borç Yönetimi Nedir?”, Hazine ve Dış Ticaret Dergisi, 1993/1, s. 13. 41 Nourel Roubini, “Interactions Between Public Debt Management and Debt Dynamics and
Sustainability: Theory and Application to Colombia”,
ifade edilen borçlar arasındaki farkı ve vade yapılarını etkilemek suretiyle borç sürdürülebilirliğini etkileyebilir.42