Özelleştirme yönündeki çabalar devam etmesine rağmen, birçok gelişmekte olan ülkede banka sermayelerinde kamunun önemli bir payı bulunmaktadır. Dolayısıyla kamu bankaları, özel bankalardan farklı olarak hükümetlerin müdahalesine açık bulunmaktadır. Bu bankaların görev alanları kapsamında kullandırdığı kredilerin değerliliğinin tam olarak belirlenememesi, kamu bankalarını zor durumdaki sektörlere finansal destek sağlayan kurumlar haline getirmektedir.393 Kamu bankalarına verilen görevler nedeniyle oluşan görev zararlarının kaynağının tam olarak bilinememesi ve miktarı konusunda farklı rakamların verilmesi bu konuya ilginin çekilmesine neden olmuştur. Görev zararları, dar ve geniş anlamda tanımlanabilmektedir. Dar anlamda görev zararı, kamu kuruluşları tarafından üretilen ürünlerin fiyatlarının maliyetlerin altında belirlenmesi durumunda ortaya çıkan farka, ürünün piyasa koşullarında satılması durumunda elde edilecek karın eklenmesi ile bulunur. Geniş anlamda tanımlandığında ise, dar anlamda görev zararına ilave olarak, kamu kuruluşlarına verilen görevler nedeniyle ortaya çıkan, fakat kamu kuruluşlarının bilançolarında görülmeyen ve toplumun refah dağılımında azalmaya yol açan zararlar ilave edilir. Bu çerçevede kamu bankalarının görev zararları Hazine’nin üstlendiği maliyetleri göstermek açısından oldukça önemlidir. Devletin, kamu kuruluşlarına verdiği görevler nedeniyle ile ortaya çıkan finansman ihtiyacının karşılanmasında üç kamu ticaret bankası da (TC. Ziraat Bankası, Halk Bankası ve Emlak Bankası) kullanılmıştır. Devlet bu bankalara, konularına göre bazı kamu kuruluşlarının yaptığı hizmetleri finanse etme görevi ve yapılan bu harcamaları bütçeden karşılama garantisi vermiştir. Bu durumdan dolayı ortaya çıkan görev
393 Ayşe Özdemir ve Erkan Özdemir, “Bankacılık Krizlerinin Kritiği: Uluslararası Literatür Açısından
zararları en geç izleyen yılın bütçesinden ödenmek zorunda olduğu için ortaya çıktıkları yılı takip eden yılda kamu harcamaları içinde yer almakta ve kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır. Görev zararlarının bütçeden ödenecek olması, bütçeye ek bir yük getirmekte ve kamu kesimi borçlanma gereğinin artmasına yol açmaktadır.394 Kamu bankaları ve özellikle de başta Türk finans sektörünün en büyük bankası olan Ziraat Bankası olmak üzere tüm bankalar mali açığa ciddi bir biçimde katkıda bulunmuşlardır.395 Ziraat Bankası’nın 1990-2000 döneminde kullandırdığı kredi faizleri ve fon maliyetleri bu durumu açık bir biçimde göstermektedir.
Tablo 17: Ziraat Bankasının Kullandırdığı Kredi Faizleri ve Fon Maliyeti
Yıllar 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Kredi Faizi(%) 46.5 46.5 46.5 46.5 46.5 46.5 46.5 55.0 62.0 61.0 Fon Maliyeti(%) 57.5 63.8 72.1 60.4 88.6 83.5 91.4 94.2 106.5 122.5 Fark(%) 11.0 17.3 25.6 13.9 42.1 37.0 44.9 39.2 44.5 61.5
Kaynak: Deniz Gökçe, Görev Zararı da IMF’nin Suçu Olmalı’’ Akşam Gazetesi, 13 Mart 2001’den
aktaran, Ünsal, “Görev Zararlarının Đncelenmesi ve Değerlendirilmesi”, s. 239.
Tablo 17 incelendiğinde ele alınan dönemde tarım ve hayvancılık kesimini finanse etmiş olan Ziraat Bankası’nın uyguladığı kredi faizi ile fon maliyeti arasındaki farkın gittikçe arttığı görülmektedir. Bu fark 1990 yılında % 11 iken, 1999 yılında % 61,5’e kadar çıkmıştır. Dolayısıyla fon maliyetinden daha düşük bir faizle kredi veren Ziraat Bankası önemli ölçüde görev zararı ile karşılaşmıştır.
Türkiye’de kamunun yüksek borçlanma gereğinin bir sonucu olarak “nakit dışı” adı altında piyasa faizinin çok altında ve piyasada geçerli olan vadeden çok daha uzun vadeli DĐBS alma zorunluluğu bulunduğu için ortaya çıkan görev zararları, kamu bankalarının bilançosunun önemli ölçüde bozulmasına yol açmıştır. Ama bu görev zararları bütçeleştirilmediği gibi birikmiş görev zararları kamu bankalarının önemli bir problemi haline gelmiştir. 1999 ve 2000 yıllarında kamu bankalarının görev zararları toplam varlıklarının % 30’unun üzerinde bir rakama ulaşmıştır. Birikmiş görev zararlarının önemli bir kısmı, kamunun artan borçlanma ihtiyacının piyasada oluşan faiz oranına kıyasla daha düşük ve ihalelerde oluşan
394
Hilmi Ünsal, “Görev Zararlarının Đncelenmesi ve Değerlendirilmesi”, Gazi Üniversitesi Đktisadi
ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 2002 / 1, ss. 229-239.
395 C. Emre Alper ve Ziya Öniş, “Finansal Küreselleşme, Demokrasi Açığı ve Yükselen Piyasalarda
Yaşanan Sürekli Krizler: Sermaye Hareketlerinin Liberalleşmesi Sonrasında Türkiye Deneyimi”
vadelerden çok daha uzun vadeli olarak borçlanma senetlerinin satılması sonucu ortaya çıkmıştır.396 Dolayısıyla kamu bankalarının zarar etmesinde kamu iç borçlanma politikasının da etkisi olmuştur.397 Bu durumun etkileri 2001 Krizi’nde daha güçlü bir biçimde hissedilmiştir. 2001 Şubat Krizi, kamu bankalarının görev zararı birikiminin aniden daha yüksek faizle Hazine tarafından üstlenilmesini zorunlu kılmıştır. Dolayısıyla 2001 Krizi, devletin borç yükünü beklenmedik ölçüde arttırmıştır.398 Bu çerçevede kamu bankalarının mali yapılarının düzeltilmesi için, 25 Kasım 2000’de 4063 sayılı kanun yürürülüğe konulmuş ve bu kanun ile kamu bankalarının 3 yıl içinde yeniden yapılandırılması öngörülmüştür. Ayrıca, görev zararı oluşturan bütün kararnamelerin iptal edilmesi, bütçeden kaynak ayrılmadan kamu bankalarının görev zararlarının yüklenilmemesi gibi önlemler alınmıştır.399
Türkiye’de bankacılık sektöründeki zayıflıklar ile mali dengesizlikler birbirini etkilemiştir. Diğer bir ifadeyle, bankacılık sisteminin yapısal sorunları ile kamu maliyesi arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Bunlardan biri bankacılık sisteminin oligopolist yapısıdır. Oligopolcü yapı, kamu iç borçlanma ihalelerinde kendini göstermektedir. Borçlanma ihalelerinde bankaların birlikte hareket etmesi, faizlerin yüksek düzeyde oluşumuna yol açarak, kamu borç ve faiz yükünün artmasına neden olmaktadır. Zira, yüksek kamu borcu finansal sistemin kırılgan hale gelmesini ve beklentilerin olumsuz şekillenmesini beraberinde getirmiştir.400
Bankacılık sisteminin kırılgan yapısı da bir diğer yapısal sorundur. Şöyle ki, bankalar yüksek enflasyondan dolayı yüksek risk primi ve dolayısıyla yüksek getiri sunan Hazine Bonolarına bağımlı hale geldikleri için bütçe açıklarını azaltmaya yönelik olarak faiz oranlarının düşürülmesi hedefi ve dezenflasyon süreci bankacılık sistemini daha da kırılgan hale getirmiştir.401 Bankacılık sektöründe ortaya çıkabilecek olası bir toplu çöküş problemini önlemek amacıyla tasarruf mevduatına devlet güvencesinin uygulanması ve sonraki yıllarda devam etmesi –Aralık 2000’de
396 Umut Çakmak, “Kriz Modelleri Çevresinde Türkiye 2001 Finansal Krizinin Değerlendirilmesi”, Gazi Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 9 / 1 (2007), ss. 93-97.
397
Ramazan Gökpınar ve Mustafa Miynat, “Türkiye’de Finansal Liberalizasyon Sürecinde Đç Borçlanma Politikalarının Bankacılık Sektörüne Etkileri”, Đktisat Đşletme ve Finans, Yıl: 20, Haziran 2005, s. 72.
398 Celasun, “Gelişen Ekonomilerin Dış Kaynak Kullanımı, Finansal Krizler ve Türkiye Örneği”, s.
177.
399 Özcan, a.g.e., s. 108.
400 Gökpınar ve Miynat, a.g.m., ss. 74-84.
401 Yılmaz Akyüz ve Korkut Boratav, “Türkiye’de Finansal Krizin Oluşumu”, Đktisat Đşletme ve Finans, Yıl: 17, Ağustos 2002, s. 15.
yurtdışı kredilerde güvence altına alınmıştır- sonucu bankalarda denetim sorunu ortaya çıkmıştır. Devlet güvencesi, bankalarda denetimin azalmasına, fon kullanımı esnasında risk algılamasının yeterli ölçüde dikkate alınmamasına ve ahlaki tehlike problemine yol açmıştır. BDDK tarafından el konulan bazı bankaların sahipleri, Egebank, Đnterbank, Yurtbank, Etibank, Türkbank, Sümerbank, Bankkapital, kendilerine ait bankaların içini organize bir biçimde boşalttıkları gerekçesi ile yargılanmışlardır. Hazine kamu bankalarından kaynaklanan görev zararlarından dolayı 25 milyar dolar*, BDDK tarafından el konulan bankaların zararlarından dolayı da 20 milyar dolar olmak üzere yaklaşık 45 milyar dolarlık bir maliyet üstlenmiştir. Dolayısıyla “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” adeta bankacılık sektörünü kurtarma programına dönüşmüştür.402 Bankaların Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devredilmesinde 1994 Krizi esnasında mevduat sahiplerine sınırsız sigorta garantisi verilmesi ve bu uygulamanın kaldırılmamış olmamasının rolü büyüktür. Dolayısıyla bu bankaların TMSF’ye devri, kamu borcunun ve açıklarının artmasına neden olmuştur.403
Bu programda kamu kesimi dengesinin bozulmasının bir gerekçesi olarak da gösterilen görev zararları ilgili bazı düzenlemeler yapılmıştır. Bu çerçevede, görev zararları ile ilgili olan tüm kararnamelerin iptal edilmesi, kamu kuruluşlarına zarar doğurucu görev verilmemesi, kamu bankalarına görev zararlarının ödenmesi için kamu kağıdı basılıp verilmesi, bütçeye görev zararları için ödenek konulması ve bu ödeneğin aşılmaması gibi önlemler alınmıştır.404 Dolayısıyla bankacılık kesimi, krizlerin temel nedeni olmasa da bunalımı şiddetleştiren ve derinleştiren önemli bir etkendir. Şöyle ki, bir kriz esnasında bankaların likidite sorunu bankacılık sistemi tarafından karşılanırsa sorun büyümeden aşılabilir. Tersi durumda yoğun bir mevduat kaçışı yaşanır. Güvensizlik ortamından dolayı ortaya çıkan toplu mevduat taleplerini karşılamak için bankalar mal varlıklarını değerinin altında satışa çıkarmak zorunda kalırlar. Mevduat talebinden dolayı ortada kalan tasarruflar, tüm bankalar için güvensizlik oluşmuş ise, tasarruflar için güvenli görülen kamu bankalarına kayma, döviz şeklinde tutulma veya yurtdışındaki bankalara kayma şeklinde üç alternatif söz
* Demir’e göre, kamu bankalarının görev zararlarının ne kadarının gerçekten görev zararı olduğu ve
ne kadarının yasalar manipüle edilerek ortaya çıktığı belli değildir. Bakınız, Demir, “Türkiye’de Kamu Açıkları ve Artış Sebepleri”, s. 20.
402 Demir, “Türkiye’de Kamu Açıkları ve Artış Sebepleri”, ss. 19-20. 403 Akyüz ve Boratav, a.g.e., s. 23.
404
konusu olur. Böyle bir ortamda Merkez Bankası’nın müdahalesi yetersiz kalırsa birçok küçük ve orta ölçekli banka için iflas söz konusu olur. Đflas etmeyen bankalar ise, bu durumdan oldukça olumsuz etkilenir. Çünkü faiz oranlarında meydana gelen artış, ekonomide borç-alacak dengesini olumsuz etkilemek suretiyle kredi portföylerinin azalmasına yol açar. Tasarruflar için mevduat sigortası varsa, bu kaçış yaşanmayacaktır. Türkiye’de olduğu gibi mevduat sigortaları özel sigorta kuruluşlarına yaptırılmamış ise, zarar kamulaştırılacaktır.405 Bu durum ise, artan borç yükü olarak ekonomiye yansıyacaktır.