Bütçe Yöntemleri ve Bütçe Süreci

Son yıllara kamu borçlarının GSMH’ya oranında meydana gelen artışa paralel olarak, kamu kesimi borcunun büyümesine etki eden faktörlerde dramatik bir değişiklik meydana gelmiştir. Yirmi yıl önce bütçe açıkları ve borçlanmada temel faktör mal ve hizmetlerin alınması iken, bugün bu rolü transferler üstlenmektedir. Seçmenlerle ilgili olarak geniş bir ilgi alanı olan transferler kesilmesi güç olduğu için mali düzenleme sürecinin önü alınmaz şekilde karmaşık hale gelmiştir. Bu çevrede Alesina ve Perotti ülkelerin bütçelerini hazırlama, yasal onaylama süreçlerini yönlendirme ve bütçeleri uygulama ile ilgili çeşitli usullerin mali disiplinin derecesini belirlemede yardımcı olduğunu ifade etmişlerdir.189 Diğer bir ifadeyle, ülkelerin uyguladıkları ekonomik önlemler hemen hemen aynı olmasına rağmen, bütçe açıklarında gözlenen farklılıkları iktisadi faktörlerle açıklamak zordur. Bu

188

Ali Molla Serasker, “Kırık Bir Swap Hikayesi”, Đktisat Đşletme ve Finans, Yıl: 20, Nisan 2005, ss. 14-20.

189 _{IMF Survey, “Bütçe Yöntemleri Ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına Etkisi”, (Çev. Kamil}

Güngör), Dokuz Eylül Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 13, Sayı: 1, Yıl: 1998, s. 43.

nedenle, politik-kurumsal yapılardaki farklılıkların bütçe uygulama sonuçlarını açıklamakta kullanılabileceği tartışmaya açılmıştır.190 Yani, bütçe açıkları üzerinde kurumsal ve politik faktörlerin rolüne dikkat çekilmiştir.191 Dolayısıyla mali performans, politik özelliklere bağlanarak açıklanmaya çalışılmıştır. Örnek olarak istikrarsız hükümetlerin daha fazla borç stokuna sahip olduğu yada koalisyon hükümetlerinin bütçe açıklarını kapatmada daha başarısız olduğu gösterilebilir.192 Bu yüzden de IMF’nin sıklıkla üzerinde durduğu konulardan biri, bütçe harcama denetiminin sık sık ıslah edilmesi gerektiği yönündedir.193

Bütçe ile ilgili kurumlar incelenirken bütçe sürecinde gücü kimin ve ne zaman kullanacağı önemli bir konudur. Burada önemli bakanlıkların büyük bir güce sahip olduklarını içeren hiyerarşik model ve gücü daha dengeli dağıtan kolej model olmak üzere iki model söz konusudur. Hiyerarşik bütçe kurumlarının çoğu Başbakan veya Maliye Bakanı ile diğer harcamacı bakanlıkların birebir ve yüzyüze ilişkisine dayanmaktadır. Maliye Bakanlığı’nın seçmeni, en azından teorik olarak ortalama vergi ödeyicisi iken, sıradan seçmenler harcamalardan faydalanmak için gruplar halinde harcamacı bakanlıklara yönelirler. Alesina ve Perotti yapmış oldukları ampirik çalışmalarda Maliye Bakanı’nın nispeten gücünü arttıran herhangi bir düzenlemenin mali disiplini arttıracağı sonucuna ulaşmışlardır. Dolayısıyla hem teorik araştırmalar hem de ülke deneyimleri daha hiyerarşik kurumların mali disiplini teşvik ettiğini, mali düzenlemelerin daha özendirici bir şekilde uygulanması ile büyük ve sürekli açıklardan korunmanın mümkün olduğunu göstermektedir. Bu durumda, hiyerarşik kurumların geleneksel olarak çoğunluğun çıkarları doğrultusunda bütçelerini oluşturmasının rolü bulunmaktadır. Nitekim, Fransa ve Birleşik Krallık hiyerarşik düzenlemelerin etkilerini ortaya koymak açısından önemlidir. Fransa,’da geniş bir kamu sektörünün varlığı, Đngiltere’de ise geçmiş yirmi yılda nispeten düşük büyüme oranları gerçekleşmesine rağmen, bu ülkelerde borç sorununun olmadığı vurgulanmaktadır. Bununla birlikte Hazine

190

Tayfun Moğol, “Mali Disiplini Sağlamaya Yönelik Bütçe Kuralları ve ABD Eyaletlerindeki Uygulamalar”, Anadolu Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 2000, Cilt: 16, Sayı, 1-2, Yıl: 2000, s. 405.

191 _{A. Özlem Önder, “Emprical Studies About The Economic and Political Determinats of Budget}

Deficits”, Gazi Üniveristesi ĐĐBF Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 2, Güz 2000, s. 146.

192 _{Tayfun Moğol, Bütçe prosedürünün, bütçe büyüklüğü ve bütçe açıklarına etkileri, Anadolu} Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 16, Sayı, 1-2, Yıl: 2000, s. 435. 193 _{Alan A. Tait, “IMF’nın Maliye Politikası Đle Đlgili Önerileri”, (Çev. Engin Öner), Atatürk} Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1-2, Yıl: 1993, s. 118.

Bakanlıkları’nın özel bir statüye sahip olmadığı ülkelerde Đrlanda, Belçika ve Đtalya gibi, borç oranlarının hızlı bir şekilde arttığı ve bu ülkelerde borçların GSMH’ye oranın yüksek olduğu gözlenmiştir. 194

Bu çevrede bütçe prosedürü, politik çıkar gruplarının çatışan amaçlar için pazarlık ettikleri, yan ödemeler yaptıkları, kendi amaçlarını gerçekleştirmek için diğerlerini ikna etmeye çalıştıkları bir mekanizma olarak tanımlanmaktadır. Bu anlamda bütçe prosedürü, politik çatışmayı çözen bir araç işlevi görmektedir. Bütçe prosedürü, demokrasilerde üç ana aşamadan oluşmaktadır. Birinci aşama, bütçe teklifinin hazırlanmasıdır. Đkincisi, parlamentoda bütçe teklifinin değiştirilmesi, onaylanması veya ret edilmesi aşamasıdır. Üçüncü aşama ise, parlamentoda kabul edilen bütçenin gerektiğinde değiştirilerek hükümet tarafından uygulanmasıdır. Bütçenin hazırlık aşamasında harcamacı bakanlar, maliye bakanı ve başbakan yer almaktadır. Harcamacı bakanlar, kendi bakanlıklarının harcamalarını arttırma eğilimine sahiptirler. Çünkü harcama düzeyinden sağlanan faydalar doğrudan kendileri için destek olurken, harcama artışından kaynaklanan vergi yada borç artışları tüm topluma yayılmaktadır. Bütçe tartışmaları esnasında harcamacı bakanlar, ilk tercihleri kendi bütçelerinin büyük, diğer harcamacı bakanlıkların bütçelerinin küçük olması yönünde yaparlar. Ancak bir harcamacı bakan kendi bütçesini arttırabilmek için diğer bakanların desteğine ihtiyaç duyacağı için her bakanlık diğerinin bütçe teklifine olumsuz oy vermemektedir. Dolayısıyla ortaya daha büyük bir bütçe çıkmakta ve bu da daha büyük bütçe açıklarına neden olmaktadır. Yani, harcama eğilimleri mali disiplinin tersine işlemektedir. Diğer taraftan ekonomik istikrarsızlıklardan en büyük zararı gören maliye bakanı ve başbakan olduğu için bunların şimdiki veya gelecekteki vergileri azaltma yönündeki eğilimleri çok daha fazladır. Bu yüzden bunların mali disiplin yönünde davrandıkları ifade edilebilir. Bütçe prosedürünün ikinci aşaması, yani parlamento, bir diğer pazarlığın yaşandığı yerdir. Bu aşamada belli bir bölgeyi temsil eden milletvekilleri kendi seçim bölgelerine yönelik olarak harcamacı bakanlıklarınkine benzer, hatta daha güçlü bir aşırı harcama eğilimindedirler. Bütçe prosedürünün üçüncü aşaması ise, hükümet tarafından uygulanmasıdır. Bütçe uygulaması sırasında öngörülemeyen iktisadi olaylar, ek harcama ya da vergi indirimi gibi durumlar ortaya çıkabilir.

194

Harcamacı bakanlar bu aşamada da tıpkı bütçenin hazırlık aşamasında olduğu gibi harcamalarını arttırma eğilimindedir.195

Bütçelerin kompleks biçimde hazırlanması da mali disiplin ile yakından ilgilidir. Geniş bir kamu sektörüne sahip ekonomilerde bütçeler oldukça karmaşıktır. Bu ülkelerde politikacılar genellikle bütçede çok fazla şeffaflık arzu etmezler. Şeffaflığın olmaması politikacılar açısından, bugünkü ve gelecekteki vergi yükünün gizlenmesine, kamu harcamalarının faydalarının abartılmasına, bugünkü ve gelecekteki borç ödemelerinin düşük hesaplanmasına ve kamu maliyesi üzerinde bir düzensizliğin ve belirsizliğin oluşmasına neden olur. Politikacıların belirsizliği tercih edeceğine yönelik iki teorik yaklaşım bulunmaktadır. Bunlardan birincisi olan “mali yanılma” teorisine göre, bütçenin şeffaf olmamasından dolayı bilgisiz ve saf seçmenler bugünkü ve gelecekteki kamu harcamalarının maliyetini düşük tahmin etmektedirler. Đkincisine göre, seçmenler rasyonel olsalar bile “stratejik belirsizlik” politikacıların hedeflerine ulaşmasında bir avantaj unsuru olarak kullanılabilmektedir. Bu açıdan bütçeleme sürecinde politikacıların neden belirsizlik istediği iyi anlaşılmalıdır.196 Dolayısıyla bütçelerin kompleks biçimde hazırlanması durumunda hükümetler bazı avantajlar elde etmektedirler. Şöyle ki, hükümetlere sorumluluklarını gelecek yıllın bütçelerine aktararak gizleme ve bütçe dışı fon kaynaklarını kullanma imkanı sağlamaktadır. Bu çerçevede hükümetler kompleks düzenlemelerinde çeşitli hileli yollara başvurabilirler. Bu durum şu şekilde örneklendirilebilir:

Vergi gelirleri olduğundan fazla, faiz oranları ve giderler olduğundan az gösterilebilir. Yıl sonunda ise, beklenmeyen ilave açıkların ortaya çıkması kötü şansa bağlanır.

Bazı yeni politikalarla gelir potansiyelini şişiren aşırı iyimser tahminlerde bulunur.

Milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bütçelerin oluşturulması

Bütçelerin ana hatlarının tahrif edilmesi

195 _{Moğol, Bütçe prosedürünün, bütçe büyüklüğü ve bütçe açıklarına etkileri, ss. 436-442.}

196 _{Alberto Alesina ve Robert Perotti, “Mali Disiplin ve Bütçeleme Süreci”, (Çev. Hakkı Odabaş),} Maliye Dergisi, Sayı: 131, Mayıs-Ağustos 1999, s. 149.

Bu çerçevede Alesina ve Perotti’nin örnek olarak aldığı yüksek borçlu iki ülke olan Đtalya ve Đrlanda en az şeffaf bütçeye sahiptirler. Bu gözlem 1980-1993 yılları boyunca daha düşük bütçe açığı ile daha hiyerarşik ve şeffaf yöntemlerin birlikte görüldüğü bazı başka ülke tecrübeleriyle de desteklenmektedir.197 Dolayısıyla bütçe açıklarını sınırlandırmak için çıkarılan yasal düzenlemeler mali disiplini güçlendirmelidir. Hiyerarşik modeller mali disiplini arttırırken, bütçede şeffaflığın olmaması mali disiplinin ve harcamaların kontrol edilmesini zorlaştırmaktadır.198

Sonuç olarak hem bütçe prosedürü esnasında ortaya çıkan olaylar hem de bütçenin karmaşık bir biçimde düzenlenmesi mali disiplini etkilemektedir. Mali disiplinin bozulması ise, açıkların finanse edilebilmesi için borçlanma miktarında artışı beraberinde getirmek suretiyle borçların sürdürülebilir bir düzeyde devam etmesini etkilemektedir.