1.4. Kamu Borçlarının Sürdürülebilirliğine Đlişkin Teorik Yaklaşımlar
1.4.1. Dönemlerarası Bütçe Kısıtı Yaklaşımı
Kamu borç sürdürülebilirliği üzerine yapılan analitik incelemelerin birçoğu, hem dönemlerarası (intertemporal) bütçe kısıtı, hem de statik bütçe kısıtı koşulu ile başlamaktadır.201 Diğer bir ifadeyle Bütçe Kısıtının Bugünkü Değeri (Present Value Budget Constraint-PVCB) koşulu ile başlar. Bu koşul iki aşamalı olarak ele alınabilir. Buna göre, kamu borcunun sürdürülebilirliğinin sağlanması için hem bir dönem içinde (kısa vadede), hem de birden fazla dönemde (uzun dönemde) bu koşulun sağlanması gerekir. Uzun vadede bu koşulun sağlanması, gelecekteki nakit akımlarının bugünkü değerini ele almayı gerektirir.202
Statik bütçe kısıtı, dış borçlar ve parasal kargaşanın meydana getirebileceği olumsuzluklar için endişelenmenin gerek olmadığı basit, kapalı bir ekonomi ve parasal kargaşadan soyutlanmış bir modelde şu şekilde tanımlanır203:
Bt: t dönemindeki kamu borç stokunu (örneğin, ödenmemiş tahvilleri)
201 Nigel Chalk and Richard Hemming, “Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice”, IMF Working Paper, WP/00/81, International Monetary Found, April 2000, p. 3.
202 Đnan, a.g.m., s. 17. 203
Rt = 1 + r’ye eşittir ve t ve t+1 dönemleri arasındaki faiz oranını (iskonto
oranını) göstermektedir.
Dt, ise birincil açığı; yani t dönemindeki faiz dışı dengeyi göstermektedir.
t t t
t R B D
B+1 = + (1)
Bu koşul en basit ifadesiyle kamu borç stoku üzerinde üç unsurun etkili olduğunu ileri sürmektedir. Bunlar, faiz oranı, kamu borç stokunun büyüklüğü ve faiz dışı dengedir (birincil açık). Ödenen faiz miktarı, yeni finansman ihtiyacına neden olurken, faiz dışı fazla ise, kendisine eşit miktarda kamu borcunun silinmesine neden olmaktadır. Şayet faiz dışı denge, faiz oranından kaynaklanan finansman ihtiyacını karşılamaya yetiyorsa kamu borç stoku büyümeyecektir. Karşılayamaması durumunda meydana gelen açığı finanse edebilmek için aynı miktarda yeni borçlanma yoluna gidilecektir.204
Denklem 1, dönemlerarası dinamik bir koşul haline getirilmek üzere çözülürse, dönemlerarası bütçe kısıtı elde edilir. Diğer bir ifadeyle bütçe kısıtı koşulunun birden fazla dönemde sağlanabilmesi için gerekli şartlar belirlenmiş olur:
1 1 1 0 ) , ( ) , ( +
lim
→∞ − ++ − ∞ = + + + − =∑
t j t t t j t R t t j D R t t T B B (2) Denklemde t k j k R j t t R + =∏
= + 0 ) ,( ifadesi, t ve t+j dönemleri arasında başvurulan faiz oranına eşittir. Bu denklem şunu ifade etmektedir. Cari dönemdeki faiz dışı fazla ile gelecek dönemdeki faiz dışı fazlanın bugünkü değeri arasındaki farkın, cari dönemdeki borç stoku ve gelecekteki borç stokunun bugünkü değeri arasındaki farka eşit olması durumunda sürdürülebilirlik sağlanabilecektir.205 Diğer bir ifadeyle cari kamu borç stokunun bugünkü değeri ile gelecekteki borç stokunun bugünkü değeri arasındaki fark, faiz ödemelerinden kaynaklanan bir farktır. Bu yüzden, bu farkın faiz dışı fazla vererek dengelenmesi gerekmektedir. Ancak bu koşul uzun vadede de sağlanmalıdır. Bu koşulun odaklandığı en önemli husus, borç
204 Đnan, a.g.m. s. 17. 205
stokunun ana parasının her dönemde yeniden borçlanılması; ancak borcun faiz ödemeleri için faiz dışı fazla verilmesi gereğidir.206
Borç stokunun bugünkü değeri pozitif ise, denklem 2, hükümetin hem anapara hem de faiz ödemelerini kapsayan borçlarını her dönemde tam olarak çevirebildiğini göstermektedir. Bununla birlikte, O’Connell ve Zeldes (1988), denklem 2’nin sınırlı temsil yeteneğiyle böyle bir model için uygun olmadığını ileri sürmüştür. Hükümet, Ponzi oyununda* olduğu gibi devamlılığı sağlayabilirse; yani bazı bireylerin gelecekte sonsuz noktalarda hükümet tahvillerini tutmasını sağlayabilirse borçlarını sürdürülebilecektir. Bireyler, Ponzi finansmanındaki sürece girdiğinde en azından bir dönem daha düşük tüketim yapacaklardır. Ve bundan dolayı daha düşük refah ile karşılaşılacaktır. Borcun sürekli olarak çevrilmek istenmesi durumunda devletin, rasyonel karar birimlerinin yükümlülüklerini tutmak istemeyecekleri bir Ponzi oyununu sürdürmesine neden olacaktır. Bu yüzden de her dönemde borçlarını tam olarak sürdürülebilmek mümkün olmayabilecektir.
Ponzi Oyunu kısıtının olmadığı (No Ponzi Game restriction) durum, genellikle sürdürülebilirlikle eş anlamlı olarak görülecektir.
j t j t R t t j D B − + ∞ = + =
∑
1 0 ) , ( (3)Buna göre sürdürülebilirlik dönemlerarası bütçe kısıtı üzerine temellenmiştir. Sürdürülebilirliği sağlamak için hükümetin borçlarını artan oranda yeni borçlanmaya
206
Đnan, a.g.m., s. 17.
207*
Ponzi Oyunu, 1919-1920 yıllarında Charles Ponzi’nin uluslararası posta pulu ticareti ile başlattığı bir saadet zincirine verilen isimdir. Ponzi, ABD’nin Massachusetts eyaletinde 45 günlük vade için % 50, 90 günlük vade için % 100 faiz ödemesi taahhüdü ile para toplamıştır. Ponzi, Đspanyol Pezosunun resmi değeri ile piyasa değeri arasındaki farktan yararlanarak Uluslararası Posta Birliği Kuponları (60’dan fazla ülkede posta pullarının gönderilen kişilerce nakde çevrilebilmesine imkan veren bir anlaşmaya dayalı kurulmuş olan birlik) aracılığıyla arbitraj yapmayı planlamıştır. Ponzi 45 günde bir % 50 faiz ödeme vaadi ile para toplamayı geçici bir yanılsama ile sağlayabilmiştir. Yani, sisteme bir kişi tarafından yatırılan bir 100 dolar karşılığında vade sonu olan 45 gün içinde 100’er dolar verecek iki kişi daha bulunması gerekmekteydi. Böylelikle 100 dolar yatıran yatırımcıya 45 gün sonra 150 dolar verilebilmekte ve Ponzi’ye de buradan 50 dolar kalmaktadır. Sistem, serveti son girenlerden ilk girenlere ve sistemi yönetenelere doğru bir transfer yardımıyla işlemekteydi. 1920’de Ponzi’nin yapmış olduklarının yasal olmadığına ilişkin bir makalenin yayılanmasına kadar milyonlarca para toplanmıştır. Ponzi’nin tartışılmaya başlanması, yatırımcılarda paniğe yol açmış ve sistemden paralarını çekmeye başlamışlardır. Sisteme yeni fon girişinin bulunamaması saadet zincirinin kopmasına neden olmuştur. Dolayısıyla Ponzi iflas etmiş ve tutuklanmıştır. Ponzi Oyunu bir kez başlar ve bir süre sürdürülürse, bu oyundan çıkmanın iki yolu vardır. Birincisi, sistemin iflas etmesi; ikincisi, oyunun kurallarını yumuşatarak yeni katılımcılarla oyunu devam ettirmektir. Bugün Ponzi Oyunu ifadesi, sürdürülmesi mümkün olmayan, gerçeklik zemini olmayan, aritmetik mantığı tutmayan, özellikle borç verme işlemleri için kullanılmaktadır. Ayrıntılı bilgi için bakınız, Özcan, a.g.e., s. 51.
giderek ödememesi, yani özel kesim ajanlarına karşı Ponzi Oyunu oynamaması gerekmektedir.208
Bu koşula getirilen önemli eleştirilerden biri, olumsuz beklentilerin modele katılması durumunda ortaya çıkmaktadır. Şöyle ki, borç stokunun anaparasının sürekli olarak yeniden borçlanıldığı ve borç faiz ödemeleri için faiz dışı fazla verildiği bir durumda bile olumsuz beklentilerin hakim olduğu herhangi bir dönemde faiz oranlarının yükseleceği aşikardır. Yükselen faiz oranları ise, bu koşulun sağlanması için gerekli olan faiz dışı fazlanın artması anlamına gelmektedir. Doğal olarak olumsuz beklentilerin hakim olduğu bir dönemde ekonomide yaşanan durgunluk vergi gelirlerinde de bir azalmaya yol açacağı için koşulu gerçekleştirmek için gerekli olan faiz dışı fazlayı arttırmayı mümkün kılmayacaktır. Bu nedenle uzun vadede bu koşulu yerine getirmiş olmak, kamu borç stokunun sürdürülebilir olduğu anlamına gelmemektedir.209
McCallum (1984) borcun faiz oranından daha hızlı büyümediği sürece denklem 4’deki kısıtın geçerli olacağını ifade etmektedir. Ancak uzun dönemde faiz oranları yükseldiğinde borç, ekonominin milli gelir artış düzeyinden daha hızlı biçimde büyüyebilir. Bununla birlikte Barro (1989) ve Kremers (1989) birincil mali fazlanın büyüklüğünün bir sınırı olduğunu ileri sürmüşlerdir. Çünkü hükümetler, ekonominin üretim düzeyinden daha fazla vergi gelirlerini arttıramayabilir. Bu durumda, koşul −Dt+j〈ΦYt+j şeklinde olacaktır. Yt+j çıktıyı ifade etmektedir ve
sürdürülebilirlik için gerekli koşul Φ〈1’i içeren denklem 4 olmaktadır. Bt : t dönemindeki kamu borç stoku
Yt, t+j : t ve t + j dönemleri arasındaki milli gelir değişimi
R(t,t+j): Reel faiz haddini
1 〈 Φ
olmak üzere denklem 4 oluşturulmuştur.
j t j t R t t j Y B − + ∞ = Φ + 〈
∑
1 0 ) , ( (4)208 Patrick Feve and Pierre-Yves Henin, “Assesing Effective Sustainability Of Fiscal Policy Within
The G-7”, Oxford Bulletin Of Economics And Statistics, 62, 2, 2000, p. 177.
209
Denklem 4, faiz oranları büyüme oranından daha büyük ise, borç rasyosunun sınırlanması gerektiğini ifade etmektedir.210 Barro ve Kremers tarafından ileri sürülen görüş, vergi gelirlerinin ekonominin boyutundan bağımsız olamayacağı veya ekonominin boyutunu aşamayacağı üzerinedir. Bu görüş, aynı zamanda vergi gelirleri ile iktisadi faaliyet hacmi; faiz dışı fazla ile de vergi gelirleri arasında bir ilişki kurduğu için verilebilecek faiz dışı fazla miktarı konusunda da bir üst sınır belirlenmesini mümkün kılmıştır. Bu durumda, reel faiz oranlarının reel milli gelir artışından daha fazla olması durumunda, kamu borç stoku, faiz dışı fazladan daha hızlı artacağı için borçların sürdürülemeyeceğini ifade etmektedir.211
Bütçe Kısıtının Bugünkü Değeri, faiz dışı fazlanın kullanımı üzerine odaklanmıştır. Ancak bu bu politika ile uyumlu diğer bazı durumları da içermektedir. McCallum (1984)’de dikkat çektiği gibi sürekli birincil açıkların bütçe kısıtının bugünkü değerini sağlayamadığı durumda, sürekli kamu açıklarının (örneğin faiz ödemelerini içeren) sürdürülebilir olması mümkündür.212 Bu durumu iki ayrı varsayım ile incelemek mümkündür. Birincisi, düşük faiz dışı fazla-düşük bütçe açığının geçerli olduğu bir ekonomi varsayımı; ikincisi, düşük faiz dışı fazla/açık- orta düzeyde faiz ve bütçe açığı. 213
i) Düşük Faiz Dışı Fazla-Düşük Bütçe Açığı: Borcun faiz maliyetlerinin bir
kısmını her dönemde küçük birincil fazla ile karşılayan bir ülke bu duruma örnek olarak gösterilebilir. Böyle bir ekonomide her dönemde açık meydana gelecektir. Ancak borç, faiz ödemelerinden daha az büyüyeceği için borç stoku sürdürülebilecektir.214 Diğer bir ifadeyle, küçük birincil fazla, kamu borç stokunun faizinin bir kısmının ödenmesinde kullanılacaktır. Kamu borçlarının geriye kalan faiz ödemelerinden dolayı bir miktar açık meydana gelecektir. Meydana gelen bu açık, yeni borçlanma ile finanse edilecek ve borç stokuna ilave edilecektir. Yani, kamu borç stokunun, faiz oranlarından daha düşük bir oranda artması durumunda, kamu borcu sürdürülebilir olacaktır. Bu durum, yüksek ve istikrarlı bir faiz dışı fazlanın temel bir politika unsuru olarak kabul edilmesine rağmen, zorunlu olmadığını ortaya koymaktadır. Düşük faiz dışı fazlanın verildiği koşullarda, bütçe açıkları düşük
210
Chalk and Hemming, a.g.m., pp. 4-5.
211 Đnan, a.g.m., ss. 18-19.
212 Chalk and Hemming, a.g.m., p. 5. 213 Đnan, a.g.m., ss. 18-19.
214
düzeyde tutulabilirse215, düşük düzeyde borçlanma gereği ortaya çıkacaktır. Düşük düzeyde borçlanma ise, faiz oranlarının düşük olmasına ve vade yapısının uygun olmasını sağlayacaktır. Bu koşullar altında düşük faiz dışı fazla-düşük bütçe açığına dayalı bir politika başarılı olacaktır.
Bununla birlikte düşük bütçe açığını sağlamak her zaman kolay değildir. Devletin ekonomi içindeki ağırlığı arttıkça, bütçenin büyüklüğü artmakta, bütçenin artan büyüklüğü ise, beraberinde bütçenin finansmanı ya da bütçe açığının finansmanı sorununu getirmektedir. Bunun doğal sonucu ise, borçlanma ya da monetizasyon politikasıdır. Yine gelişmekte olan ülkelerin kalkınma sürecinde büyük ve maliyetli bazı projelerin uygulanması kaçınılmaz olmaktadır. Temel nitelikteki bu problemlerin finansmanını içsel olarak sağlamak çok kolay olmamaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin karakteristik özellikleri incelendiğinde kendi kaynaklarının hızlı nüfus artışında dolayı daha çok eğitim ve sağlık harcamalarına (yatırım sapması) gittiği görülmektedir. Bu durumda, geriye borçlanma politikası kalmaktadır. Yine düşük bütçe açığı-düşük faiz dışı fazla şeklindeki bir politikanın izlenebilmesi, başlangıç borç seviyesi ile yakından ilgilidir. Başlangıçtaki borç stoku büyükse, faiz dışı fazla vermek suretiyle borç stokunun faiz ödemelerini küçük bir kısmı ödenebilecek ve geriye kalan kısım için yüksek miktarda borçlanma gerekecektir. Bu durum ise, birden fazla dönemde borçlanmanın sürdürülememesine neden olacaktır.
ii) Düşük Faiz Dışı Fazla/Açık-Orta Düzeyde Faiz ve Bütçe Açığı: Önceki
örneğe göre faiz oranlarının nispeten yüksek olduğu ve yine düşük faiz dışı fazlanın geçerli olduğu bir ekonomi varsayalım. Böyle bir ekonomide faiz dışı fazla, kamu borcunun faiz ödemelerini bir kısmını karşılayacak; ancak faiz ödemelerinin artması kamu borç stokunu tekrar arttıracaktır. Bu ekonomide, gelecek dönemlerde bütçenin düşük faiz dışı açık (birincil açık, primary deficit) vermesi ve birden fazla dönem için toplam faiz dışı fazla, kamu borç stokunun milli gelire oranını sabit tutacak ya da azaltacak düzeyde olsa dahi, böyle bir politika sürdürülebilir olmayacaktır. Çünkü faiz dışı açıkta meydana gelen artış, risk priminin artmasına ve kamu borçlanma faizlerinin yükselmesine neden olacaktır216. Bütçe Kısıtının Bugünkü Değeri üzerine temellenen sürdürülebilirlik yargıları, kamu borç stoku, birincil fazla veya açık
215 Đnan, a.g.m, s. 19. 216
projeksiyonları ve kamu borcunun faiz oranının dışında herhangi bir ekonomik değişkene gönderme yapmamaktadır. 217 Dolayısıyla, sürdürülebilirlik bu yaklaşımda kamu borç stoku, faiz dışı fazla, reel faiz oranları arasındaki ilişki üzerine temellenmiştir. Ama dengeleyici unsur olarak faiz dışı fazla ön plana çıkarılmıştır.