Organik Ölçüt

Hukuki işlemlerin sınıflandırılmasında kullanılabilecek bir ölçüt olarak organik kriter, bir işlemi yapan organ veya hukuk öznesinin niteliğini dikkate alır. Buna göre yasama organı tarafından yapılan işlemler “yasama işlemi”; yargı organlarınca yapılanlar “yargı işlemi”; yürütme organına atfedilebilen işlemler ise “yürütme işlemi”

şeklinde nitelenirler¹⁶⁵. Aynı mantık yürütümü çerçevesinde, özel hukuk kişileri tarafından gerçekleştirilen işlemler özel hukuk işlemleri olarak görülürken, yürütme organının içinde yer alan teknik nitelikli bir varlık olan yapısal anlamda idarenin¹⁶⁶ işlemleri de idari işlemler olarak değerlendirilirler. Böylece bir işlemi yapan organın

164 GÖZLER, a.g.e, C. II, s. 34.

165 ÖZAY, a.g.e., s. 317.

166 ÖZAY, a.g.e, s. 120; Yıldızhan YAYLA, İdare Hukuku, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1990, s. 23-24;

GÜNDAY, a.g.e, s. 3-10.

idari niteliği, o işlemin, diğer devlet organlarınca ve özel hukuk kişilerince yapılan işlemlerden ayrılmasını sağlar¹⁶⁷.

İdari işlemlerin teşhisinde organik ölçüt pratik bir kolaylık sağlamakla beraber idari işlem kavramının tanımlanmasında yetersizdir. Çünkü yargı ve yasama organlarının da birtakım idari işlemler yapmaları mümkün olduğu gibi, yürütme organı tarafından tesis edilen bazı işlemlerin idari işlemler olarak nitelenip nitelenemeyecekleri konusunda öğretide bir tartışma görülmektedir. Ayrıca idari makamların bazı işlemleri idari nitelikte olmayan, özel hukuka tâbi işlemler şeklinde de ortaya çıkabilirler.

Nihayet, Türk Hukuku’nda özel hukuk tüzel kişilerinin idari işlemler yapıp yapamayacakları tartışması bir yana, idari yargı mercileri özel hukuk tüzel kişilerince yapılan bazı işlemleri idari işlemler olarak değerlendirerek denetleyebilmişlerdir.

Organik anlamda idari olarak nitelenemeyecek makamların gerçekleştirdikleri

“idari nitelikli” işlemlere çeşitli örnekler verebiliriz. Yasama organına bağlı birtakım mercilerin işlemleri idari işlemlerdir. Bu konuda İdare Hukuku kitaplarında verilen yaygın bir örnek, günümüzde “milli saraylar” statüsünde olan Osmanlı Sarayları’nın yönetimine ilişkin olarak TBMM’ne bağlı bulunan Milli Saraylar Genel Müdürlüğü’nce yapılan işlemlerdir. Bunun dışında TBMM personeli ve malvarlığının yönetimi için TBMM Başkanlığı’nca çeşitli hukuki işlemler yapılır¹⁶⁸. Bu işlemler, tek taraflı idari işlemler olarak, birel karakterli işlemler¹⁶⁹ veya yönetmelik nevinden genel düzenleyici işlemler¹⁷⁰ olabilecekleri gibi, iki taraflı işlemler, yani idari sözleşmeler ya da özel hukuka tâbi sözleşmeler şeklinde de gerçekleşebilirler¹⁷¹.

167 İdare Organının diğer devlet organlarından ayrılması bir zorluk teşkil etmez. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Yasama yetkisinin Türk Milleti adına, genel oyla seçilen 550 milletvekilinden oluşan TBMM’ne ait olduğunu hüküm altına almıştır. (Anayasa m. 7 ve 75) Yargı yetkisi ise bağımsız mahkemelerce kullanılır. (Anayasa m.9) “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi, yargılama usulleri kanunla düzenlenir.” (Anayasa m. 142) Türkiye’de yapısal anlamda İdare, yani Türk İdare Teşkilatı ise Kamu İdareleri (Devlet tüzelkişisi ve mahalli idareler), kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından oluşur. Bknz. ÖZAY , a.g.e., s. 195.

168 Anayasamızın m. 96/2, c. 1 hükmüne göre: “Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bütün bina, tesis, eklenti ve arazisinde kolluk ve yönetim hizmetleri Meclis Başkanlığı eliyle düzenlenir ve yürütülür.”

169 Danıştay, TBMM Başkanlığı’nın TBMM’de görev yapan personelle ilgili işlemlerinin “fonksiyonel açıdan idari nitelik” taşıdıkları ve TBMM Genel Kurulu ve Komisyonların bir tasarrufu olarak düşünülemeyecekleri” gerekçesiyle idari yargı denetimine tâbi olduğuna karar vermiştir; Bknz.

Danıştay, 5. Daire, 16.12.1987, E .1987/1380, K. 1987/1783.

170 İdari işlem olmaları nedeniyle TBMM Başkanlığı’nca çıkarılan yönetmelikler de idari yargı denetimine tâbidirler. Bu çerçevede Danıştay, TBMM Başkanlığı tarafından hazırlanan “Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliği”ni,

TBMM Başkanlığı’nca, Meclis malvarlığının ve personelinin yönetimine ilişkin olarak tesis edilen birtakım işlemlerin sonuç doğurdukları faaliyet alanı, bir diğer söyleyişle gördükleri işlev bakımından idari nitelikte kabul edilmeleri büyük bir zorluk çıkarmaz. Bununla beraber gerçek manada yasama organını teşkil eden TBMM Genel Kurulu’nun bazı işlemlerinin idari işlemler olarak değerlendirilip değerlendirilemeyecekleri sorunu daha karmaşık bir mesele teşkil eder.

Yasama organın en temel işlemi, yasama faaliyetinin ifadesi olan “kanun”dur.

Klasik kamu hukuku öğretisinde kanunlar, maddi yönden, genel ve soyut normlar (kurallar) koyan düzenleyici işlemler olarak tanımlanmışlardır. Ancak bir hukuki işlem olarak kanunların tarif edilmelerinde sadece maddi bir ölçüte dayanılması bizi hatalı sonuçlara götürür. Çünkü yasama organları birel işlem niteliği taşıyan kanunlar da yaparlar. Öte yandan idari makamların, İdarenin düzenleme yetkisine bağlı olarak gerçekleştirdikleri soyut ve genel normlar koyan düzenleyici işlemleri de mevcuttur.

Şüphesiz bu yetki kural olarak asli değil türev bir yetkidir. Fakat bu durum bile maddi ölçütün, kanunun tanımında yetersiz kaldığını göstermektedir. Bu nedenle kanunları, şekli bir ölçütü esas alarak, yasama yetkisini haiz organların iradesine dayanan ve anayasalarda öngörülen usullerin izlenmesiyle gerçekleştirilen hukuki işlemler olarak tanımlayabiliriz. Kanunların normlar hiyerarşisindeki konumu da kanunun tanımı açısından önemlidir. Devletin yargı ve idare organları, kanunlara aykırı işlemler yapamazlar. Tüm bu nedenlerle yasama organının Anayasa’da öngörülen usulü izleyerek yaptığı işlemler olarak kanunlar idari işlemlerden ayrılırlar.

Ancak yasama meclislerinin kanunlardan başka, “parlamento kararları” adı altında toplayabileceğimiz işlemleri de mevcuttur. Üstelik bunlardan bazıları Anayasamızda kanunlara nazaran daha ağır karar oranlarına tâbi tutulmuşlardır.¹⁷² Bu bakımdan kanun dışındaki yasama organı işlemlerinin idari işlem sayılıp sayılamayacakları tartışma konusu yapılabilir. Anayasamızın parlamento kararlarını,

Anayasa’nın 123 ve 124. maddelerinin yanında, 2863 ve 2919 sayılı Kanunlara aykırı bularak iptal etmiştir. Bknz. Danıştay 6. Daire, 28.2.1996, E. 1996/91, K. 1996/929.

171 GÖZLER, a.g.e., s. 517-518.

172 Örneğin Cumhurbaşkanı’nın seçimi, kanunların kabulü için gerekli olan karar oranından daha ağır bir karar oranına tâbi tutulmuştur.

kanunlar gibi belirli bir yargısal denetim mekanizmasına tâbi tutmamış olması konuyu idari yargı denetiminin kapsamı açısından önemli kılar¹⁷³.

Danıştay çeşitli parlamento kararlarının iptali istemiyle açılan davalarda bu sorunla karşılaşmıştır. TBMM Genel Kurulu’nca onaylanan, Meclis Bütçe Plan Komisyonu’nun Sayıştay üyelerinin seçimine ilişkin kararının iptali istemini Danıştay organik ölçütü esas alarak reddetmiştir. Yüksek Mahkeme söz konusu kararında, işlemlerin işlevsel açıdan da idari nitelik taşıyabileceklerini dikkate almakla beraber, TBMM Genel Kurulu ile Plan ve Bütçe Komisyonu’nun idari makamlar olarak görülmelerinin mümkün olmadığını belirterek iptali istenen seçim kararının idari yargı denetimine tâbi tutulmasının olanak dışı olduğuna hükmetmiştir¹⁷⁴. Bu davada Danıştay tarafından temyizen incelenen idare mahkemesi kararı ilgi çekici değerlendirmeler taşımaktadır. İdare mahkemesi ilgili kararında, iptali istenen seçim kararının, “Anayasa ile belirlenen türden bir yasama faaliyetinin” sonucu olmamakla birlikte, organik bakımdan bir idari işlem sayılmasının da mümkün olmadığını belirtmektedir.

Mahkeme’ye göre bu işlem, “TBMM’nin yasama ve idari fonksiyonları dışında kendine özgü bir faaliyeti sonucu meydana gelen bir işlem” olması itibariyle idari yargı denetiminin kapsamına girmemektedir.

Öte yandan Danıştay, Cumhurbaşkanı seçimine ilişkin 5.5.2000 tarihli tutanağın iptali istemiyle açılan davayı, yasama organı olarak TBMM’nin “Anayasayla verilen Cumhurbaşkanı’nın seçimi görevine ilişkin yasama tasarruflarının dava konusu edilebilecek idari işlem niteliğinde olmadığı gerekçesiyle” reddetmiştir¹⁷⁵.

Yasama organının haricinde yargı organlarının da idari işlemler yapması mümkündür. Yargı organlarının bazı işlemleri, esasen uyuşmazlıkların hukuk kurallarının uygulanmasıyla “kesin surette” karara bağlanarak çözümlenmesini ifade eden yargısal faaliyetin kapsamına girmezler. İdari nitelikte oldukları belirtilen bu işlemlerin¹⁷⁶ bir kısmı, yargı organlarının kendi çalışma düzenlerine ilişkindir. Danıştay bu doğrultuda, Yargıtay Başkanlar Kurulu’nun Yargıtay Daireleri arasında iş

173 Anayasamız parlamento kararlarından yalnızca, TBMM İç Tüzüğü’nü ve yasama dokunulmazlığının kaldırılması ile milletvekilliğinin düşürülmesine ilişkin Meclis kararlarını anayasallık denetimine tâbi kılmıştır. (Anayasa m. 85 ve m. 148) Bknz. Bülent TANÖR, Nemci YÜZBAŞIOĞLU, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 7.Bası, Beta, 2005, s .458.

174 Danıştay, 5. Daire, 16.12.1987, E. 1987/2379, K. 1987/1785.

175 DİDDGK, 23.2.2001, E. 2000/1280, K. 2001/226.

176 GÖZLER, a.g.e., C.I, s. 523.

paylaşımına ilişkin bir kararını, “görülen hizmetin idari niteliğini” dikkate alarak, idari bir işlem olarak değerlendirmiş ve denetlemiştir¹⁷⁷. Yargı organlarının idari işlemlerinin bazıları da idari personellerini ilgilendirir. Danıştay 12. Dairesi, Yargıtay’da 657 sayılı Yasa’ya tâbi olarak sözleşmeli statüde çalışan bir görevlinin hizmet sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin Yargıtay Yönetim Kurulu kararının, “kamu gücüne dayalı olarak ve tek taraflı bir şekilde idare hukuku ilkeleri içerisinde tesis edildiği”

gerekçesiyle idari yargının yetki ve görevi içinde bulunduğu kanaatine varmıştır¹⁷⁸. İdari makamlar dışında kalan organlar tarafından yapılan bazı işlemlerin idari işlemler olarak kabul edilmeleri, söz konusu işlemlerin yerine getirilmesini sağladıkları faaliyetin niteliğinden kaynaklanır. Zira yasama ve yargı organları, kimliklerini belirleyen ve asli fonksiyonları olan yasama ve yargı faaliyetinin yanında “idari nitelikli” etkinliklerde de bulunurlar. Bu bakımdan “idare işlevi”, sınırlı bir çerçeve dâhilinde olsa da, yapısal anlamda İdarenin dışında kalan organlarca da yürütülebilen bir etkinliktir. Bu etkinliğin yürütülmesini sağlayan işlemler ise gördükleri işlev bakımından idari işlemler olarak kabul edilirler. Bu nedenle idari işlemlerin teşhisinde organik kıstas temel bir dayanak noktası oluşturmakla beraber yetersiz kalmaktadır.

Organik ölçütün yetersizliği, idari işlemlerin belirlenmesinde işlevsel bir ölçütün de dikkate alınmasını zorunlu kılar.