İdari Sözleşmelerin Tanımı

İdari işlemler konusunda olduğu gibi idari sözleşmelerin de yasal bir tanımı yoktur. Bununla birlikte 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun idari dava türlerini belirleyen 2 nci maddesi idari sözleşmelerin en belirgin özelliğini ortaya koymaktadır. Buna göre idari sözleşmeler, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan sözleşmelerdir.

İdari sözleşmeler özel hukuk sözleşmelerinin bağlı olduğu kurallara göre değil idare hukukunun özellik gösteren kural ve usullerine göre oluşturulur¹³⁵.

İdari sözleşmeler, kısaca, “İdarenin kamu hukuku ilke ve kurallarına tabi olan sözleşmeleri” olarak tanımlanabilir. Bir başka deyişle, idarenin yaptığı ve karşı tarafın bir kamu hizmetinin yürütülmesini ya da böyle bir hizmetin yürütülmesine katılmasını öngören sözleşmeler “idari sözleşme” sayılmaktadır. İdari sözleşmede idare, sözleşmenin diğer tarafına göre üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır; söz konusu bu husus, idari sözleşmeleri idarenin özel hukuk sözleşmelerinden ayırmaya yardımcı olan önemli bir kıstastır.

Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sözleşmede, diğer tarafın kamu hizmetini doğrudan doğruya ifa etmesine ya da ifasına katılmasına ilişkin hükümler bulunmalıdır; bu çerçevede “kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri” ile “idari hizmet sözleşmeleri” idari sözleşme sayılmaktadır. Ayrıca, devletin hüküm ve tasarrufu, gözetim ve denetimi altında bulunan milli servetlerin¹³⁶ işletilmesi, kamu hukukuna

135 Yaşar Şahin ANIL, Cevdet ULU, Tazminat Davalarında Adli Yargı İle İdari Yargının Görev Alanını Belirleyen İlkeler, Adalet Dergisi, S. 1, 1973, s. 751.

136 Örneğin; madenler, ormanlar gibi.

özgü bir düzenlemeye gereksinim duyduğundan bu tür sözleşmeler de idari sözleşme olarak kabul edilir¹³⁷.

Danıştay 10. Dairesi’nin bir kararında idari sözleşme, “kamu hizmetlerinin idare dışındaki gerçek veya tüzel kişilere yaptırılması veya bunların hizmetin yürütülmesine katılmasını sağlamak veya kamu hizmetlerinin ihtiyacı olan para, eşya ve personeli tedarik etmek amacıyla akdedilen ve idare lehine olağanüstü hüküm ve şartlar taşıyan sözleşmeler” şeklinde tanımlanmıştır¹³⁸.

İdare, idari sözleşmeye kamu tüzelkişiliği sıfatına dayanarak kamu yararının temsilcisi olarak katılmakta ve kamu yararını gerçekleştirme amacı ile hareket etmektedir; kamu yararı, sözleşmeci diğer tarafın özel yararından üstün sayıldığından idari sözleşmeler kamu hukuku rejimine tabidirler.¹³⁹ İdari sözleşmelerin kamu hukuku rejimine tabi olmasının önemli bir sonucu, bu sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların yargısal çözüm yerinin adli yargı değil, idari yargı olmasıdır (2577 sayılı İYUK m. 2/1-c)¹⁴⁰.

İdari sözleşmeler, idarenin üstün ve ayrıcalıklı hak ve yetkilere sahip olduğu ve bunun sonucunda da karşı tarafı denetleme, ona müeyyide uygulama ve hatta sözleşmeyi feshetme yetkisine sahip olduğu sözleşmelerdir. Bu tür sözleşmelerde idarenin kamusal yetkisini kullanması esas olup, tarafların irade eşitliği söz konusu değildir¹⁴¹.

Faaliyetlerinin çok büyük bir kısmını tek yanlı işlemler vasıtasıyla yürüten idare bazı faaliyetlerini gerçekleştirmek amacıyla gerek kamusal yetkisini, gerekse de genel ehliyetini kullanarak sözleşmeler de yapabilmektedir. İdare tıpkı özel kişiler gibi ve sadece genel ehliyetini kullanmak suretiyle medeni hukuk çerçevesinde çeşitli özel hukuk sözleşmeleri yapabildiği gibi; kamusal yetkilerine dayanarak bir takım

137 GÜNDAY, a.g.e., s. 169.

138 Danıştay 10. Dairesi 23.12.2003 gün, E. 2003/1200, K. 2003/5298 sayılı kararı (yayımlanmamıştır);

başka bir kararında da benzer hususlara yer verilmiştir. Bkz.: Danıştay 10. Dairesi 29.04.1993 gün, E. 91/1, K. 1993/1752 sayılı kararı, Danıştay Dergisi, S. 88, s. 463.

139 GÜNDAY, a.g.e., s. 167.

140 İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı:

Madde 2 – 1. İdarî dava türleri şunlardır: c) (4492 sayılı Kanun m. 6 ile değişen bent) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar.

141 GÜNDAY, a.g.e., s. 166-169; KARAVELİOĞLU, a.g.e., s. 138.

sözleşmeler daha yapar ki bunlar görünüşte özel kişilerin mukavelelerine benzese bile, konuları, hüküm ve şartları bakımından farklıdır, nitelikçe ayrıdır. ¹⁴² İşte idarenin, kamusal yetkinin verdiği üstünlük ve ayrıcalıktan yararlanarak idare hukuku esaslarına göre idarenin özel hukuk sözleşmelerinden farklı olarak gerçekleştirdiği sözleşmeler idari sözleşmeler adını almaktadır.

İdare üstlendiği görevleri yürütebilmek için çeşitli mal ve hizmetlere gereksinim duyabilir. Bu mal ve hizmetleri her zaman tek yanlı işlemler ile sağlaması mümkün olmayabilir. Halkın kamu hizmetlerinden yararlanması da her zaman tek yanlı işlemler ile sağlanamaz. Bu nedenlerle, idare bazı hallerde sözleşme yapma yoluna başvurabilir.

Günümüzde idare çok çeşitli sözleşmeler yapmaktadır. İdare tarafından akdedilen bütün sözleşmelere genel olarak “ idarenin sözleşmeleri ” adı verilir. İdarenin sözleşmeleri, tabi oldukları hukuki rejim bakımından, “idarenin özel hukuk sözleşmeleri” ve “idari sözleşmeler” şeklinde ikiye ayrılır. İdarenin özel hukuk sözleşmeleri, özel hukuka tabidir ve bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir. Buna karşılık “idari sözleşmeler”, idare hukukuna tabidir ve bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir¹⁴³.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesinin (c) bendinde;

“tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar”

denilmekle idari sözleşmelerin tabi olacağı hukuki rejim belirlenmiştir.

Hukuki rejimlerinin farklılığı nedeniyle idari sözleşmeleri idarenin özel hukuk sözleşmeleri ile karıştırmamak ve bunları birbirinden özenle ayırmak gerekir.

Türkiye’de bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için şu şartları yerine getirmesi gerekir:¹⁴⁴

1-Sözleşmenin taraflarından en az birisi idare olmalıdır.

142 DURAN, a.g.e., s. 3.

143 GÖZLER, a.g.e, C. II, s. 8; GÜNDAY, a.g.e. , s. 166.

144 GÖZLER, a.g.e, C. II, s. 41.

2-Sözleşmenin konusunun kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olması gerekir.

3-Sözleşmede özel hukuku aşan hükümler bulunmalıdır.

Danıştay’ın 04.07.1964 gün ve E :64/674, K: 64/344 sayılı içtihadı birleştirme kararında da benzer bir kategorik ayrım ile idari sözleşmelerin özellikleri kısaca belirtilmiştir¹⁴⁵.

a. Sözleşme, devamlı bir kamu hizmetinin görülmesi amacıyla yapılmalıdır.

b. Sözleşmenin taraflarından biri kamu idaresi, kurumu ya da kuruluşu olmalıdır.

c. Sözleşme ile yönetime, özel hukuk sözleşmelerini aşan yetkiler tanınmalıdır.

Şimdi Uyuşmazlık Mahkemesi ve Danıştay kararları ile öğretide yer alan görüşler ışığında idari sözleşmelerin bu niteliklerini (şartlarını) daha yakından inceleyelim.