İdari yaptırımlar da birer idari işlem olup, İdare Hukuku kurallarına göre idari yaptırım kararı alınmakta ve uygulanmaktadır. İdari yaptırımların bu özelliği nedeniyle, hukuki rejiminin belirlenmesinde idari işlem kimliğinin göz önünde tutulması gerekmektedir. Bu açıdan, idare tarafından uygulanan idari para cezası, Ceza Hukuku alanına değil, İdare Hukuku alanına girmektedir378.
İdari yaptırım kararlarına karşı görevli yargı yeri sorunu hep tartışıla gelen bir sorun olmakla beraber 31.03.2005 tarih ve 25772 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile ülkemizde idari para cezalarına karşı hangi yargı organının görevli olması gerektiği yeniden tartışılmaya başlanmıştır.379
Kabahatler Kanununun yürürlüğe girmesinden önce bazı kabahatler 765 sayılı Türk Ceza Kanununda düzenlenmekte ve yaptırım olarak da bu günkünden farklı olarak mahkemece verilecek hafif para cezası ya da hafif hapis cezası öngörülmekte idi. Ancak gerek 12/10/2004 gün ve 25611 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5237 sayılı yeni Türk Ceza Kanununda kabahatlere yer verilmemesi gerekse bir süre sonra yürürlüğe giren Kabahatler Kanununda bazı kabahatlerin tanımına yer verilerek bunlara yaptırım olarak daha evvelki sistemden farklı olarak idari makamlarca verilecek idari para cezası öngörülmesi ile kabahatler bakımından yeni bir döneme girilmiş oldu.
378 Mustafa KARABULUT: “İdari Yaptırımların Hukuki Niteliği ve Anayasa Mahkemesinin Kabahatler Kanunu Hakkındaki Kararı”, Terazi Hukuk Dergisi, Yıl: 1, S: 3, Kasım 2006, s. 65.
379 AKGÜL, a.g.e., s. 175.
Bu konuda AKGÜL380, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay tarafından bir çok kez tartışılarak idari yargının görevli olduğuna karar verilmiş bir konunun yeniden tartışılmasının, yasa koyucunun tüm bunları görmezden gelerek farklı bir düzenleme yapmasının kabul edilemez nitelikte olduğunu, bu sorunun, her şeyden önce yargısal değil, yasama faaliyetine ilişkin olduğunu, yargı organlarını tekrar ve tekrar bu konuda meşgul etmenin uygun bir yaklaşım olmadığı gibi yasa koyucunun, idari para cezalarına karşı vatandaşın hangi yargı organına başvuracağını bir türlü netleştirememesinin de, bir hukuk devletinde kabul edilemez olduğunu ifade etmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun 2 nci maddesinde kabahat deyiminden;
Kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılacağı ifade edilmiş; 16 ncı maddesinin birinci fıkrasında, kabahatler hakkında uygulanacak olan idarî yaptırımların, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibaret olduğu hüküm altına alınmış; 27 nci maddesinde de, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Kabahatler Kanunu ülkemizde ilk kez yürürlüğe giren bir yasa olarak kabahatlerin genel yasası niteliğini taşımaktadır. Kanunda belirli kabahatlere yer verilmektedir, fakat kabahatler bunlarla sınırlı olmayıp özel yasalarda da kabahatler bulunmaktadır.
Diğer taraftan aynı yasanın 3 ncü maddesinde, Kabahatler Kanununun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı öngörülmekte idi. Ancak bir yargı yerince bu hükmün Anayasaya aykırılığı savıyla Anayasa Mahkemesine yapılan itiraz üzerine Anayasa Mahkemesi 01.03.2006 gün ve E.2005/108, K.2006/35 sayılı kararıyla; “Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı itiraz konusu 3. maddesinde, “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır.” denilmek suretiyle, Kanun’un Birinci Kısmındaki maddelerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir.
380 AKGÜL, a.g.e., s. 176.
Yasa’nın 2. maddesindeki kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılmaktadır. 16. maddede, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar, idari para cezası ve idari tedbirler olarak belirlenmiştir. İdari tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.
Yasanın itiraz konusu 3. maddesinde “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır” denilmektedir. Bu kuralın 2.
maddedeki tanımla birlikte incelenmesinden, 5326 sayılı Kanun’un idari yargının görev alanını da kapsadığı anlaşılmaktadır.
Yasa’nın 27. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç 15 gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği belirtilmektedir…
Anayasa’nın 125 maddesinin birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” 155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” denilmektedir. Bu kurallara göre, Anayasa’da idarî ve adlî yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tâbi olacaktır. Buna bağlı olarak idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir.
…idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılması olanaklı değildir.
Bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usûl ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125. ve 155.
maddelerine aykırıdır” sonucuna vararak Kabahatler Kanununun 3. maddesini iptal etmiştir.
Gerçekten de Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiş bulunan bu hüküm nedeni ile Kabahatler Kanunu’nun genel hükümlerinin -bu arada görevli yargı yeri ile ilgili hükümlerinin- diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanması gerekecek ve gerek kabahatler kanununda gerekse diğer kanunlarda yer alan idari yaptırımlar bakımından kanunun “başvuru yolu” başlıklı 27. maddesi uyarınca adli yargı mercileri görevli olacak idi.
Diğer taraftan idari para cezası ve benzer yaptırımlar öngören diğer kanunların bazılarında Kabahatler Kanunu’nun aksine İdari Yargı yerlerinin görevli yargı yeri olarak belirlenmiş olması nedeniyle bu tür davaların bir kısmı idari yargı yerlerinde açılmaya devam edilmekte ve uygulamada sıkça görev uyuşmazlıları çıkmakta idi.
Hatta 3. madenin iptaline ilişkin Anayasa Mahkemesi kararının yürürlüğe girmesinden önceki dönemde Uyuşmazlık Mahkemesi de bir kararıyla381; 3213 sayılı Maden Kanunu uyarınca verilen para cezasına karşı açılan davada, adli yargı yerinin görevli olduğuna karar vermiştir. 3213 sayılı Yasada, para cezalarına karşı kanun yolu belirtilmediğinden, Uyuşmazlık Mahkemesince bu sonuca varılmıştır. Mahkeme;
“Olayda, idari para cezasının iptali istemiyle dava açılmış olup; 3213 sayılı Maden Kanunu’nda, bu cezaya karşı kanun yoluna ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
1.6.2005 tarihinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğe girmesi üzerine Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü’nce, sözü edilen Kanun’un diğer kanunlarda düzenlenen idari yaptırımlar ile bunlara karşı yapılacak itirazlara ilişkin görev hükümleri üzerindeki etkisinin incelenmesi sonucunda: diğer kanunlarda düzenlenen idari yaptırımın, dayanağı olan yasanın amacı dikkate alınarak; Kabahatler Kanunu’nun 1., 2., 16. ve 19. maddelerinde belirtilen koşulları taşıması, 27. maddenin (1) numaralı bendinde belirtilen idari yaptırımlardan olması halinde, idari para cezaları ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin olanlarına karşı 1.6.2005 tarihinden sonra yapılacak itirazlarda sulh ceza mahkemelerinin genel görevli kılındığına ve bu
381 Uyuşmazlık Mahkemesinin 25.12.2006 tarih ve E: 2006/269, K: 2006/278 sayılı kararı
nedenle doğan görev uyuşmazlıklarında adli yargı yerinin görevli bulunduğuna karar verilmiştir.
Daha sonra, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği”
başlıklı 3. maddesi, Anayasa Mahkemesi’nin 1.3.2006 gün ve E:2005/108, K:2006/35 sayılı kararıyla iptal edilmiş ve gerekçeli kararı 22.7.2006 gün ve 26236 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve iptal hükmünün, kararın Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş; yasama organı tarafından iptal hükmü doğrultusunda yasal düzenleme yapılmaması sürecinde, anılan madde hükmünün yürürlükte bulunduğu düşüncesiyle, aynı doğrultuda karar verilmeye devam edilmiş; yasama organı tarafından, Anayasa Mahkemesi’nce verilen altı aylık süre içinde iptal hükmü doğrultusunda yasal düzenleme yapılması halinde ise, işaret edilen yargı yerinin yeni düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren görevli olacağı belirtilmiştir.
Son olarak, 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3 üncü maddesini değiştiren 6.12.2006 günlü, 5560 sayılı Yasa’nın 31. maddesinde " (1) Bu Kanunun;
a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır." denilmiştir.
19.12.2006 tarihinde yürürlüğe giren bu düzenlemeye göre, Kabahatler Kanunu’nun; idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı; diğer kanunlarda görevli mahkemenin gösterildiği durumunda ise uygulanmayacağı anlaşılmaktadır.
Görev kuralları kamu düzenine ilişkin olduğundan, görev konusunda taraflar için bir müktesep hak doğmayacağı; bu nedenle, yeni bir yasayla kabul edilen görev kurallarının, geçmişe de etkili olacağı, bilinen bir genel hukuk ilkesidir.
Davanın açıldığı andaki kurallara göre görevli olan mahkeme, yeni bir yasa ile görevsiz hale gelmiş ise, (davanın açıldığı anda görevli olan ve fakat yeni yasaya göre görevsiz hale gelen) mahkemenin görevsizlik kararı vermesi gerekeceği; ancak, yeni yasadaki görev kuralının, değişikliğin yürürlüğe girmesinden sonra açılacak davalarda
uygulanacağına dair intikal hükümlerinin varlığı halinde, mahkemece görevsizlik kararı verilemeyeceği açıktır.
Diğer taraftan, dava görevsiz mahkemede açılmış, bu sırada yapılan bir kanun değişikliği ile görevsiz mahkeme o dava için görevli hale gelmiş ise, mahkeme, artık görevsizlik kararı veremeyip (yeni kanuna göre görevli hale geldiği için) davaya bakmaya devam etmesi gerekir.
İncelenen uyuşmazlıkta, öngörülen idari para cezasının 5326 sayılı Kanun’un 16. maddesinde belirtilen idari yaptırım türlerinden biri olduğu, 3213 sayılı Maden Kanunu’nda da idari para cezasına itiraz konusunda görevli mahkemenin gösterilmediği anlaşılmıştır. Bu durumda, Kabahatler Kanunu’nun 5560 sayılı Kanunla değişik 3. maddesinde belirtildiği üzere, İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı nedeniyle, görevli mahkemenin belirlenmesinde 5326 sayılı Yasa hükümleri dikkate alınacağından, idari para cezasına karşı açılan davanın görüm ve çözümünde, anılan Kanun’un 27. maddesinin (1) numaralı bendi uyarınca adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varıldığı” gerekçesiyle adli yargının görevli olduğuna karar vermiştir.
Ancak Kabahatler Kanununun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı yönündeki bu yasa hükmünün Anayasa Mahkemesince iptali sonrasında görev uyuşmazlılarının yasal yoldan giderilmesi amacıyla 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3 ncü maddesi 06/12/2006 tarihinde yürürlüğe giren 5560 sayılı kanunun 31 nci maddesi ile değiştirilmiş ve bu kanunun;
idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Bu durumda, herhangi bir idari yaptırım kararı (idari para cezası ya da mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin karar) sözkonusu olduğunda bu kararı öngören yasada görevli yargı yeri idari yargı olarak belirtilmişse bu durumda idari yargı görevli olacak aksi halde idari yargı yoluna gidileceği yönünde açık bir yasa hükmü bulunmaması halinde 5326 sayılı Kabahatler Kanununun Başvuru Yolu başlıklı 27 nci maddesi uyarınca adli yargı mercileri görevli olacaktır.
Özel yasada görevli yargı yerinin gösterilmemesi durumunda Kabahatler Kanunu ile genel görevli hale gelen adli yargı yerinde görülen davaları örneklendirmek
gerekirse; örneğin 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’na göre verilen idari para cezaları konusunda görevli yargı yeri belirtilmemiştir. Yukarda özetlenen hukuki gelişmelerin ardından önüne gelen bir olayda Uyuşmazlık Mahkemesi; 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 48/5.maddesine aykırılık nedeniyle verilen para cezasına karşı yapılan itirazın adli yargı yerinde çözümlenmesi gerektiğine karar vermiştir.382
Bundan böyle idari yaptırımlarla ilgili davalar konusunda görev sorunu yaşanmayacağı söylenebilirse de 3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca verilen para cezaları konusunda tartışma devam edeceğe benzemektedir. Zira 3194 sayılı İmar Kanununda görevli yargı yerini sulh ceza mahkemesi olarak belirleyen yasa hükmünün çok önceden Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması nedeni ile bazı idare mahkemeleri bu davalara bakmaya devam ederken bazıları da yukarda belirtilen hukuki süreç nedeni ile görevsizlik kararı vermektedirler. Zira halen 3194 sayılı İmar kanununda idari yargının görevli olduğu noktasında bir hüküm bulunmamaktadır.
Önemle vurgulanmalıdır ki idari para cezalarının; idari nitelikte olduğu ve İdare Hukuku kurallarına göre idari yargı organınca yargısal denetiminin yapılması gerektiği tartışmasızdır. Bu niteliği nedeni ile uygulamada görevli yargı yeri noktasında tartışmaların biteceğini söylemek güçtür. 5326 sayılı Yasanın 3 ncü maddesindeki “Bu Kanunun; a) idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde…uygulanır.” hükmü var olduğu müddetçe bu sorunun çözülemeyeceği açıktır383.