İdari Sözleşmeler Alanında İptal Davasının Etki Alanı

Çalışmamız içerisinde kamu hukuku alanında tesis edilen işlemlerin hemen hemen tamamının tek yanlı olduğunu, idarenin tek yanlı olmayan idari sözleşmelerinin de özel hukuk alanındakinden farklı olarak “tip sözleşme”, “katılma işlem” niteliğinde

269 Uyuşmazlık Mahkemesinin 10.07.2006 tarih ve E: 2006/29, K: 2006/106 sayılı kararı (R.G.07.10.2006-26312).

270 ONAR, a.g.e., C. III s. 1798, aktaran GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s. 378.

olduğunu, yani idarece hazırlanan sözleşme metnine karşı akidin katılmasıyla oluşturulduğunu ifade etmiştik²⁷¹.

İdare kamu hukuku alanında karşılaştığımız bütün muamelelerinde kamu yararının temsilcisi olmasının avantajını kullanarak tek yanlı hareket edebilmektedir.

İşte bu tek yanlı işlemlerini idari sözleşmeler alanında da yaparsa bu işlemlerin yargısal denetimi nasıl olacaktır. Bu sorunun cevabı ilk kez idarenin sözleşmelerinin hazırlanması aşamasında idare tarafından yapılan tek yanlı hukuki tasarrufların niteliğinin belirlenmesi konusunda ileri sürülen görüşler doğrultusunda biçimlendirilmiş ve giderek çeşitli hukuki statüler ile birçok işlem kategorisi bakımından önemli bir uygulama alanına sahip olmuş olan “ayrılabilir işlem kuramı”nın incelenmesiyle verilebilir²⁷².

a. Ayrılabilir İşlem Kuramı ve Uygulaması

Yukarda belirtildiği gibi ayrılabilir işlemler kuramı, ilk kez idarenin sözleşmelerinin hazırlanması aşamasında idare tarafından yapılan tek yanlı hukuki işlemlerin niteliğinin belirlenmesi konusunda ileri sürülen görüşler doğrultusunda biçimlendirilmiş ve giderek çeşitli hukuki statüler ile birçok işlem kategorisi bakımından önemli bir uygulama alanına sahip olmuştur.

Ayrılabilir işlem kuramı tek yanlı idari işlemi bulunduğu yer neresi olursa olsun, içinde bulunduğu işlem süreci veya hukuki ilişkiden ayrıştırarak iptal davası yargıcının denetimine tabi tutulmasını sağlayan bir tekniktir. Buna göre idarenin tek yanlı işlemi bulunduğu süreç ya da ilişkiye göre değil kendine ait özellikleri dikkate alınarak iptal davasına konu olup olamayacağı tespit edilecektir²⁷³.

Her şeyden önce ayrılabilir işlemler kuramı, kamu hukukunun bir çok alanında uygulama yeteneğine sahiptir; öyle ki sözkonusu teori ile geliştirilen ayrılabilir işlem kuramı sayesinde, hem idari yargı önünde dava konusu olamayacak nitelikteki hukuksal prosedür ve statüler içinde yer alan ama etkileri bakımından farklı özelliklere sahip olan işlemler, idari yargı önünde dava konusu edilebilir hale gelmiştir; hem de diğer yandan

271 ÖZAY, a.g.e., s. 405.

272 ERKUT, a.g.e., s. 66.

273 SEZGİNER, " İptal Davasının Uygulama Alanı Bakımından Ayrılabilir İşlem Kuramı” s. 15.

idari yargı düzeninde denetlenmekle beraber hakkında iptal davası açılamayan bir çok işlemin, iptal davasının konusu kapsamında kabul edilebilmesi mümkün kılınmıştır²⁷⁴.

Dava konusu yapılabilme açısından incelendiğinde “acte d’atachable/Ayrılabilir işlem Fransız öğretisinde çoğunlukla idari sözleşmeler alanında işlenmiştir. Halbuki gerek belli ve aşamalı bir usule bağlı olarak yapılanlarda gerekse “birleşme işlemler”de olsun ayrılabilirlik hali ortaya çıkabilmekte ve dava yönünden önem taşımaktadır.

Nitekim belli bir sonucun işlem olarak ortaya çıkması prosedüründe o süreci durduran her aşamadaki işlem kesinlik taşımakta ve bunun olumsuz etkisiyle karşılaşan ilgililer tarafından yargısal yolla ortadan kaldırılmak istenirse iptal davasına konu olabilmektedir. Bu bakımdan da “ayrılabilir işlem”i sadece sözleşmeler alanına indirgemek ne doğrudur ne de mümkündür. Ayrılabilir işlem kuramı özellikle yargı denetiminin idari yargı lehine genişlemesine olanak sağlayan bir kurumdur²⁷⁵.

Ayrılabilir işlem kuramının ilgililer bakımından sağladığı en önemli kolaylık, ya doğrudan doğruya halka işlemi ya da idari sürecin sona ermesini bekleyerek nihai işlemi dava etmek konusunda seçimlik bir hak tanımasıdır.

b. Sözleşme Sürecindeki Tek Yanlı İşlemler

İdarenin yapmış bulunduğu sözleşmelere karşı iptal davası açılamayacağı, eğer yapılan sözleşme “idari sözleşme” ise bu durumun bir tam yargı uyuşmazlığı oluşturduğu genel olarak kabul edilir. Ayrılabilir işlem kuramının doğuşu ve gelişimi sonucunda sözleşme sürecindeki tek yanlı işlemlere karşı iptal davasının kabul edilişi ve bu işlemlerin sayısındaki artış da sözleşmeye karşı iptal davasının açılamayacağı yönündeki görüşü değiştirmemiştir²⁷⁶.

Yukarda da ifade edildiği gibi her ne kadar sözleşmeler iptal davasına konu olamıyorlarsa da sözleşmenin çeşitli aşamalarında idare tarafından tek yanlı olarak yapılan birtakım işlemler, “ayılabilir işlem” kuramından hareketle, sözleşmeden ayrılarak iptal davasının konusunu oluşturabilirler²⁷⁷.

274 ERKUT, a.g.e., s. 39

275 ÖZAY, a.g.e., s. 382 (593 no’lu dipnot).

276 SEZGİNER, a.g.e., s. 111.

277 ERKUT, a.g.e., s. 36.

Ayrılabilir işlem kuramı belli aşamalar geçirmiş olmakla birlikte, gerek uygulaması gerekse sonuçları bakımından hala bir gelişme içindedir ve tartışılmakladır²⁷⁸.

Bugün sözleşmenin akdedilmesinden önceki aşamada tesis edilen tek yanlı işlemlere karşı iptal davasının açılabileceği kabul edilmektedir.

Sözleşmenin oluşum sürecindeki tek yanlı işlemler denildiğinde gerek sözleşmenin imzalanmasından önceki “izin, ihale, ihaleye girişin reddi” gibi işlemler, gerekse sözleşmenin imzalanmasını takip eden ‘onay” gibi işlemler söz konusu edilmektedir. Görüldüğü gibi bu işlemlerden bir kısmı sözleşme öncesinde yapılan hazırlık niteliğindeki işlemken, diğeri sözleşmenin tamamlanması yürürlüğe girmesi bakımından sözleşmenin imzası sonrasında ortaya çıkmaktadır.

Öğretinin büyük bir kısmında sözleşmeden ayrılabilir nitelikteki tüm işlemlerin iptal davasına konu oluşturacağı kabul edilmektedir. Hatta bu bakımdan sözleşmenin idari nitelikte ya da özel hukuk sözleşmesi olmasının da bir önemi olmadığı ve her iki tür sözleşmeden de ayrılabilir işlemlere karşı hem üçüncü kişilerin hem de sözleşmenin tarafı durumunda olanların iptal davası açabileceği görüşleri egemen durumdadır.

Ayrılabilir işlem kuramı bu konuda oldukça geniş bir uygulama alanına sahiptir. Bu itibarla sözleşme taraflarca imzalanmadan önce, idare tarafından yapılan, ‘sözleşme için izin verme”, “sözleşmenin onayı”. “imza için yetkili kılma” gibi idari işlemler ile daha da önemlisi “ihale” prosedürü içinde yapılan birçok işlem ve şartnameler, her biri sözleşmeden ayrı olarak hukuksal sonuçlar doğurabilir niteliktedir²⁷⁹.

Konuyla ilgili Uyuşmazlık Mahkemesi kararında; eczane anlaşması yapma isteğinin reddine ilişkin işlem sözleşme öncesi idari aşamada tesis edilen idari işlem niteliğini taşıdığından, bu işlemin iptali istemiyle açılan davanın idari yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği ifade edilmektedir²⁸⁰.

278 SEZGİNER, a.g.e., s. 137.

279 ERKUT, a.g.e., s. 40.

280 Uyuşmazlık Mahkemesinin 29.12.2003 tarih ve E: 2003/81, K: 2003/96 sayılı kararı (R.G.02.04.2004-25421).

c. Sözleşmenin Uygulanmasıyla İlgili Tek Yanlı İşlemler

İdare, sözleşmenin her aşamasında olduğu gibi, uygulanması aşmasında da yine birçok tek yanlı işlem oluşturmakta ve böylelikle sözleşmenin yürütülmesi konusunda yönlendirici birtakım müdahalelerde bulunmaktadır. Nitekim, bir idari sözleşmenin içeriği ve süresi ile sözleşmedeki mali konular ve yükümlülükler hakkında idarenin tek yanlı olarak değişiklik yapabilmesi öğretide çoğunluk tarafından kabul edilmektedir.

Ancak idarenin bu aşamasındaki tek yanlı işlemlerinin sözleşmenin hukuki rejiminden bağımsız olarak bir iptal davasına konu oluşturup oluşturamayacakları hakkında içtihatlarda farklı görüşler bulunmaktadır.

Öğretide, özellikle imtiyaz sözleşmeleri açısından, idarenin tarifeler çıkarmak suretiyle sözleşmenin yürütülmesi esaslarına müdahale etmesi durumlarında, ilgililer tarafından bu tarifelerin iptali istemiyle dava açılabileceği kabul edilmektedir. Ancak tarifelerin düzenleyici işlemler olmaları, bunların yürütülmesi prosedüründen kolaylıkla ayrılabilmesini sağlamaktadır. Aynı kolaylık bireysel işlemler açısından söz konusu olmamakla beraber bu konuda da yargıcın geniş bir takdir yetkisi bulunmaktadır.