Onuncu Kalkınma Planı

2014-2018 yılları arasındaki düzenlemeleri kapsayan ve geçmişe yönelik değerlendirmelerde bulunan 10. Kalkınma Planı’nın “Plan Öncesi Dönemde Türkiye’de Ekonomik ve Sosyal Gelişmeler” başlığı altındaki 111. ve 112. maddelerinde “Kamu idarelerinde politika geliştirme, programlama, bütçeleme kapasitesini güçlendirmeye ve hesap verilebilirlik ile mali saydamlığı sağlamaya yönelik temel bir araç olarak benimsenen stratejik yönetime geçiş süreci yaygınlaştırılmıştır. Ayrıca, hesap verebilirliği güçlendirmek amacıyla Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuş, Sayıştayın denetim alanı tüm kamu kaynaklarını kapsayacak şekilde genişletilmiştir” (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 26) ifadesi yer almaktadır. 111. maddede yer alan bu ifadeyle, yerel yönetimlerin idari kapasitesini artırmaya yönelik yapılan çalışmalara değinilmiş ve özellikle de “hesap verebilirlik” ve “mali saydamlık” ifadelerine vurgu yapılarak daha öncesinde yerel yönetimlerin karıştığı yolsuzluk dosyalarının bir daha tekrarlanmamasına yönelik oluşan hassasiyet belirtilmiştir. Kamu Denetçiliği Kurumu’nun kuruluşu ve Sayıştayın denetim alanının genişletilmesine yönelik ifadelerse, bir bakıma “katalizör devlet” anlayışının, Türk kamu yönetiminin felsefesinde de hayat bulmasının başlıca işaretlerinden biridir.

112. maddede yer alan “Yerel düzeyde ise kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, mahalli hizmetlerin sunumunda daha etkili bir koordinasyon sağlanması ve ölçek ekonomisinden faydalanılması amacıyla nüfusu 750 binin üzerinde bulunan iller, il sınırları esas alınarak

büyükşehir belediyesine dönüştürülmektedir. Bu düzenlemeyle büyükşehir belediye sayısının 30’a ulaşması, Türkiye yüzölçümünün yüzde 51’inin, nüfusun ise yüzde 77’sinin büyükşehir belediyesi kapsamına girmesi beklenmektedir” (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 26) ifadesi yerel yönetimlerin ve kentleşmenin gelişimi açısından birçok eleştiriyi doğurabilecek bir ifadedir. Çünkü öncelikle, bu maddede bir belediyenin büyükşehir belediyesine dönüşebilmesi için gerekli ölçeklerden birisi olan 750 binlik nüfus ölçeği, Aralık 2012’de kabul edilen 6360 sayılı yasada, 2004 yılında kabul edilen 5216 sayılı yasadan daha farklı bir biçimde değerlendirilmektedir. Çünkü 5216 sayılı yasanın 4. maddesine göre, 750 binlik nüfus şartı, “belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10.000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu” şeklinde aranmaktadır. Oysa 6360 sayılı kanunda büyükşehir belediyesi olabilmek için sağlanması gereken 750 binlik nüfus ölçütü, yasanın 5. maddesinde, 5216 sayılı yasanın 4. maddesi değiştirilerek, “Toplam nüfusu 750.000’den fazla olan illerin il belediyeleri kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir” şeklinde düzenlenmiştir. 6360 sayılı yasanın getirmiş olduğu bu değişiklik ile mevcut 30 büyükşehir belediyesinin sınırları il mülki sınırları olarak belirlenmiş ve bundan sonra yeni bir büyükşehir belediyesi daha kurulacak olursa, 750.000’lik nüfus kriterinin il mülki sınırları içerisinde aranacağı belirtilmiştir. Böylelikle il sınırları dahilindeki kırsal alanlarda büyükşehir belediyesi sınırları içerine dahil edilmiştir. Onuncu Kalkınma Planının 26. sayfasında yer alan 112. maddede ise, yukarıda ifade edildiği şekliyle Türkiye yüzölçümünün %51’inin ve nüfusunun ise %77’sinin büyükşehir belediye sınırları kapsamına gireceği vurgulanmıştır. Belediyeciliğin temelde bir kentsel kamu hizmeti sunumu olduğu düşünülürse, yasanın tamamiyle uygulanmaya başladığı tarih olan 30 Mart 2014’ten itibaren Türkiye nüfusunun %77’sinin kentsel alanlarda yaşamaya başladığı ve yüzölçümünün de %51’inin kentsel alana dönüştüğü şeklinde, gerçekte olan durumla çatışacak biçimde yanlış yorumların yapılabilmesine olanak verecektir. Bu nedenle, planın bu maddesindeki öngörünün bir anda gerçekleşecek bir durum olmadığı, uzun vadede gerçekleşebilecek bir dönüşüm olduğu unutulmamalıdır.

Onuncu Kalkınma Planının “Yaşanabilir Mekanlar, Sürdürülebilir Çevre” başlığı altındaki 898. Maddesinde yerel yönetimlere ve faaliyet alanlarına yönelik oluşturulan kamu politikalarına ilişkin olarak “Şehir ve mekan kalitesinin birincil sorumluları olan mahalli idarelerin yönetişim ilkesi etrafında yeniden yapılandırılması, mali ve kurumsal kapasitelerinin güçlendirilmesi ve yerindenlik ilkesi gereğince geliştirilmesi önemini korumaktadır. Bu kapsamda, sayısı 16’dan 30’a çıkan ve kırsal alanlar da dahil bütün il sınırlarını kapsayacak şekilde hizmet sunma yükümlülüğü verilen büyükşehirlerin planlama, örgütlenme ve hizmet sunum modelinin geliştirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, kamu

kuruluşları, üniversiteler, kalkınma ajansları, meslek örgütleri, odalar, STK’lar, ve özel sektör örgütlerinin hizmet kapasitelerinin geliştirilmesi ve kendi aralarındaki ağ yapılarının güçlendirilmesi de yerel kurumsal kapasitenin önemli unsurlarını oluşturmaktadır” denilmektedir. Bu maddede görüldüğü üzere, yerel yönetimlerin idari kapasitelerinin arttırılması ve kamusal hizmet sunumundaki politika yapım süreçlerinin yeniden düzenlenmesine ilişkin olarak, AB’nin hem kendi iç yönetim düzenine hem de Türkiye ile olan ilişkilerini düzenlemek adına yayımladığı belgelerde önemle üzerinde durduğu “yönetişim” ve “yerindenlik” ilkelerine özellikle vurgu yapılmıştır. Bu noktada, Türkiye’nin Onuncu Kalkınma Planı’nda bu maddeyi adı geçen kriterlere dayandırarak açıklaması, AB’nin Türkiye’ye önermiş olduğu yönetim felsefesinin gelecekte de sürdürüleceğinin bir işareti olarak yorumlanabilir (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 135).

Yine “Yaşanılabilir Mekanlar, Sürdürülebilir Çevre” başlığı altındaki 899. maddede ise, “Ülkemizde kırsal yerleşimlerde, nüfus azalmasının ve yaşlanmanın getirdiği riskler artmakta, şehirlere yakın ve uzak kırsal alanlar arasından belirgin bir farklılık görülmektedir. Bu nedenle kırsal alan politika ve uygulamalarının da zenginleştirilmesine, politika tasarımı ve uygulamada sadece köy ve bağlı birimleriyle sınırlı olmayan bir yaklaşımın geliştirilmesine ihtiyaç vardır” denilmektedir. Burada, açıkça kırsaldaki kamusal hizmet sunumuna yönelik politikaların daha da çeşitlendirilmesi ve demografik yönden yaşanan olumsuzlukların (yaşlı nüfusun artışı ve iç göçe bağlı olarak kırsal nüfusun azalması) bu yeni politikalarla aşılmaya çalışıldığı görülmektedir. Kırsaldaki mevcut yönetsel yapının ötesinde, tüm ihtiyaçlara yanıt verebilecek yeni bir hizmet politikasının gerekliliği vurgulanmaktadır. Aynı başlık altında bulunan 900. maddede de, “Sürdürülebilir kalkınma anlayışının daha da ileriye taşınması için bu alandaki politikaların uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesinde ilgili kuruluşlar arasında işbirliği, koordinasyon ve veri paylaşımının geliştirlmesi ve özel sektör, yerel yönetimler ve sivil toplum kuruluşlarının rolünün artması önem kazanmaktadır” (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 135-136) denilerek bir kez daha yönetişimin sürdürülebilir kalkınma için ne derece gerekli olduğu vurgulanmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda çeşitlendirilecek olan yerel politikaların uygulanmasında, Türk kamu yönetiminin içindeki dikey hiyerarşide yer alan kurumların çeşitlendirilmesi kadar ikincil (özel sektör) ve üçüncül (sivil toplum kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları) örgütlere ait olan kurum ve kuruluşların da yatay örgütlenme bağlamında ele alınması ve kamusal hizmet sunumunda bu kurum ve kuruluşlardan da faydalanılması düşünülmektedir.

Onuncu Kalkınma Planının bu başlığında yer alan “Durum Analizi” alt başlığına ilişkin 902. maddede de, Dokuzuncu Kalkınma Planı döneminde, merkezi düzeyde, bölgesel gelişme politikalarının geliştirilmesine yönelik olarak çalışmaların yapıldığı bunun yanı sıra da, yerel düzeyde idari kurumsal kapasitenin geliştirilmesine ve kırsal kalkınmanın hızlandırılmasına yönelik adımlar atıldığı belirtilerek (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 136), Dokuzuncu Kalkınma Planının kapsamında olan 2007-2013 yılları arasındaki döneme ilişkin değerlendirmede bulunulmuştur.

Onuncu Kalkınma Planı, yerel yönetimlere ilişkin yasal düzeyde şimdiye değin yapılan çalışmaların ve gelecekte de yapılması düşünülen çalışmaların felsefesi ile birlikte ayrıntılarını çok dikkatli bir şekilde sıralamıştır. Planın “Mahalli İdareler” ve “Kırsal Kalkınma” başlıkları altında 989. ve 1027. maddeleri arasındaki değerlendirmeler ve öngörüler bu yaklaşımı doğrular niteliktedir. “Mahalli İdareler” başlığı altında “Durum Analizi” başlığı altında yer alan 989. ve 990. maddelerinde, yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılmaları sürecinde ölçek ekonomilerinden faydalanılarak kamusal hizmet sunumun etkinlik, koordinasyon ve kalitenin yükseltilmesi amacıyla belediye sayılarının düşürüldüğü vurgulanmaktadır. Ayrıca 2007 yılında belediye sınırları içerisinde toplam nüfus 58.6 milyon iken ve bu sayının toplam nüfusa oranı %83 iken, bu rakamın 2012 yılında sırasıyla 63.7 milyon ve % 84.3 oranında gerçekleştiği vurgulanmıştır. Bu döneme ilişkin yapılan bir başak çalışmada ise 2006 ve 2012 yıllarına ilişkin veriler sunulmuştur. Buna yıllar arasında; sırasıyla belediye sayısı 3225’ten 2950’ye, ilçe sayısı 850’den 918’e, köy sayısı 34406’dan 34340’a şeklinde değişiklik göstermiştir. (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 152). Görüldüğü üzere, yerel yönetim kuruluşları olarak tanımlanan belediye ve köy sayılarında gözle görülür bir düşüş yaşanmış, buna rağmen merkezi yönetimin taşra uzantısı olan ilçe örgütünde ise yapılan yasal düzenlemeler sonrasında bir artış görülmüştür. 991. maddede de, 2014 yılı mahalli idare seçimleri sonrasında toplma belediye sayısının 1395’e düşeceği öngörülmekte ve toplam nüfusun %90’ından fazlasının belediye sınırları içerisinde yaşıyor olacağı düşünülmektedir. Toplam belediye sayısına ilişkin verilen rakama göre belediyelerin çeşitlerine göre dağılımı da şu şekilde gerçekleşecektir: Büyükşehir Belediyesi 34, Büyükşehir İlçe Belediyesi 519, İl Belediyesi 51, İlçe Belediyesi 400 ve Belde Belediyesi 395. Fakat 6360 sayılı kanuna göre, bazı belediyelerin birleşme ya da katılma yoluyla nüfusunun 2000’nin üzerine çıkması durumunda tüzel kişilikleri korunacak ve belde belediyesi sayısında bir artış gözlenebilecektir (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 152).

Planda ayrıca 994. maddede, KÖYDES, BELDES ve SUKAP gibi projeler kapsamında kırsal altyapı ve orta-küçük ölçekli belediyelerin altyapı yatırımları için desteklerin sunulduğu belirtilmiştir. 997. maddede ise, “yerindenlik ilkesini zayıflatmamak gibi amaçlarla hizmet sunum yöntemlerinin yeni bir model çerçevesinde değerlendirilmesi ihtiyacı bulunmaktadır” denilerek planın daha önceki maddelerinde de vurgulandığı üzere, AB’nin yaratmış olduğu çok düzlemli yönetişim modelinin vazgeçilmez unsurlarından biri olan “yerindenlik” (subsidiarite) ilkesinin hizmet sunumu konusunda oluşturulacak yeni modellere kaynaklık edeceği vurgulanmıştır. Planın mahalli idareler konusundaki “Amaç ve Hedefler” başlığı altındaki 998. ve 999. maddelerinde ise mahalli idarelerin etkin, hızlı ve nitelikli hizmet sunabilen, katılımcı, şeffaf, çevreye duyarlı, hizmete öncelikli ihtiyaç duyan kesimin gereksinimlerine öncelik tanıyan ve mali sürdürülebilirliğini sağlamış yerel yönetim yapılarının oluşturulması temel amaç, sunulan yerel nitelikli kamu hizmetleri sonrasında ise vatandaş memnuniyetini en üst noktaya çıkarmak ise temel hedef olarak ortaya konmuştur (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 153-154).

Mahalli idarelerin gelişimine yönelik uygulanacak olan kamu politikalarına ilişkin olarak ise planın “Politikalar” başlığı altındaki 1006. maddeye göre; köy yönetimlerinin güçlendirilerek, köy yönetimlerinin sürdürülebilirliğinin sağlanacağı belirtilmiştir (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 154). 12.03.2014 tarihinde Mahalli İdareler Genel Müdür Yardımcısı Sayın Süleyman ELBAN ile yapılan görüşmede de, kendisinin, köy kanunu üzerine 2009 yılında yapılan tasarı taslağı çalışmasının geliştirilmiş şeklinin 2014 yılı içerisinde de hazırlanarak Başbakanlığa iletildiğini belirtmesi de, konulan bu politika hedefinin hayata geçirilmeye çalışıldığını göstermektedir (Elban ile mülakat, 2014).

Planın 1009. maddesinde, 6360 sayılı kanunla birlikte büyükşehir belediyelerinin sayısının 30’a çıkacağı ve bu değişiklikle birlikte, bu 30 ildeki büyükşehir belediyelerinin ve büyükşehir ilçe belediyelerinin kırsal kalkınma konusunda kilit aktörler olacağı vurgulanarak (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 155), il dahilinde kırsal alanda da, kente dönük beledi hizmetlerin yaygınlaştırılacağının sinyalleri verilmektedir. 1019. maddede ise, kırsal kalkınma desteklerinin tarımda rekabet gücünü iyileştirecek şekilde kullandırılacağını ve bu konuda AB destekleri ile ulusal destekler arasından hedef birliği yaratmanın, potansiyel yararlanıcılar ve coğrafi kapsam bakımından uyum ve tamamlayıcılık ilişkisi geliştireceği belirtilmektedir. 1021. maddeye göre, köylerdeki nüfus yoğunluğunun azalması ve bu yerlerde bulunan engelli ve yaşlı bireylerin sosyal hayata katılımını ve erişimini kolaylaştırmak adına yerel düzeyde hizmet sunum kapasitesinin güçlendirileceği ve yenilikçi modeller sunulacağı da vurgulanmıştır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 156-157).

Planın 1024, 1026, 1027 ve 1028. maddelerinde de, kırsal kalkınmaya verilen önem, bu alanda oluşturulacak yeni kamusal politikalar ve bu politikaların hangi ölçekte ve hangi kurumlar eliyle sunulacağı bakımından açıklamalar yapılmıştır. Buna göre; bir yerel kalkınma programı hazırlanması ve bu programın tasarımının da, yerel yönetim birimlerinin şehirlere yakınlık durumuna göre, orta ve uzak kırsal yörelerin şartları dikkate alınarak farklılaştırılacağı belirtilmiştir. Özellikle büyükşehir belediye bünyesindekiler başta olmak üzere, ilçe düzeyinden kırsal alana kamu hizmeti sunma kapasitesini güçlendirecek şekilde kurumsallaşmanın sağlanması gerektiği bir hedef olarak ortaya konmuştur. Bu doğrultuda da, öncelikle kırsal alan tanımının yeniden düzenleneceği ve temel nitelikteki ulusal verilerin kır- kent ve il bazında yayımlanmasının sağlanacağı vurgulanmıştır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 157). Yukarıda sayılan maddeler bağlamında kırsala yönelik hayata geçirilmek istenen kamu politikaları değerlendirildiğinde, özellikle büyükşehir belediyesi olan 30 ilde, kırsal alan dönüşümüne öncelikle önem verildiği ve bu illerin sınırları dahilinde kırsal ve kent arasındaki gelişmişlik farklılıklarının etkin, verimli ve daha kaliteli belediye hizmetleri sunumuyla gerçekleştirilmek istendiği görülmektedir. Bu illerde, hizmet sunumunun planlanması ve koordinasyonu aşamasında büyükşehir belediyelerinin yetkili olacağı anlaşılmakta ve büyükşehir ilçe belediyelerinin de mali teknik anlamda büyükşehir belediyelerinden gerekli desteği de alarak daha çok uygulama alanında faaliyet gösterecekleri anlaşılmaktadır.

Onuncu Kalkınma Planının yerel yönetimlerle ilgili son bölümü olan “Yerelde Kurumsal Kapasitenin Güçlendirilmesi Programı” başlığı altında ise yerel yönetimlere ilişkin sorun alanlarına değinilerek, bu sorunların çözümü için geliştirilecek politikalara, bu politikaların uygulama alanlarına, uygulayacak olan paydaşlara ve etkilenecek olan hedef kitleye ilişkin tespitlerde bulunulmuştur. Program bileşenleri “Mahalli İdarelerin Kurumsal Kapasitelerinin Geliştirilmesi” ve Yerelde kapasite, Yönetişim ve Katılımcılığın Geliştirilmesi” başlıkları altında ikiye ayrılmıştır. Bu başlıklar altında yerel yönetimlerdeki, teknik, mali, beşeri ve idari kapasite eksikliği sorunlarına yönelik olarak üretilen ve uygulanması önerilen çözüm önerileri sıralanmıştır. Genel olarak bir değerlendirme yapılacak olursa bu iki başlık altında; öncelikle büyükşehir belediyeleri olmak üzere hizmet standartlarının belirlenerek bunlara uyumlu çalışılması, büyükşehir belediyelerinin artan görevlerinin yerine getirilmesine yardımcı olmak için değişik planlama, örgütlenme ve hizmet sunum modellerlinin geliştirilmesi, kırsal kesime hizmet sunumuna yönelik olarak idari, teknik ve beşeri kapasitelerin geliştirilmesi, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere yerel yönetimlerin mali yönetim kapasitelerinin ve öz gelirlerinin arttırılması, yerel yönetimlerin teknolojik altyapılarının güçlendirilmesi, STK’lar, üniversiteler ve diğer meslek kuruluşlarının kurumsal yönetişim ilkeleri dahilinde yerel

kalkınma süreçlerine katılımının arttırılması ve yerel yönetişim mekanizmalarının daha etkin kılınması ve gerekli durumlarda yenilerinin tesisi olarak sıralanmıştır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2013, s. 216-217).