Bölgeselleşme Kavramı Bağlamında Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin Gelişimine

Küreselleşme olgusunun bir karşıtı gibi görünen, fakat aslında kendisinin gizli tamamlayıcısı durumundaki yerelleşme anlayışı, bir devamı niteliğinde bölgeselleşme kavramının da önem kazanmasına neden olmuştur. Yerel yönetimlerin oluşumu anlatılırken, yerel yönetimlere ilişkin bir basamak olarak adlandırılan bölge ve bölgeselleştirme kavramları da aynı yerelleşme kavramında olduğu gibi, kimi kesimlerce küreselleşmenin karşısında bir duruş, kimi zümrelerce de küreselleşmenin ulus-altı topluluklara nüfus etme bağlamında kullandığı en önemli araç olarak görülmektedir. Bölge, bir ulus devletin içindeki coğrafi bölgeleri veya etnik bir topluluğun yaşadığı belirli bir toprak parçasını tanımlamak için kullanılırken aynı zamanda belirli bir coğrafyada yer alan farklı düşünce, tutum veya etnik köken altında bir araya gelen devletleri tanımlamak için de kullanılabilir.

Bölgeselleştirme, ise bölge tanımından türetilen, idari boyutta oluşturulmuş bir yerinden yönetim yapılanmasını ifade eder. Bölge yerinden yönetim birimleri de, aynı diğer idari yerinden yönetim birimlerinde olduğu gibi, merkezden kaynak ve yetki aktarılarak oluşturulan idari anlamda özerkliği bulunan kurum ve kuruluşlardır. Bölgeselleştirmeden kasıt ise bu idari yerinden yönetim kuruluşlarının yetki ve kaynak yönünden daha da güçlendirilmesidir. Bölgecilik ise, belirli bir coğrafyada, ortak etnik, kültürel, filolojik, dinsel veya geleneksel birliktelikleri olan bir halkın veya zümrenin, merkezi yönetime karşı bu ortak kimliklerini koruma, idari veya siyasi anlamda özerk olma veya tamamen bağımsız olma çabalarıdır. Bölgeselleştirme veya bölgecilik kavramları aynı kökenden türetilen ve sonuç olarak yerel

yönetimlerin oluşumuna dair farklı nitelikteki basamakları ifade eden kavramlardır. Uygulamada bu iki kavram, ortaya çıkardıkları sonuçlar nedeniyle de kolaylıkla birbirlerine dönüşebilirler. Örneğin, bölgelerarası sosyal ve ekonomik gelişmişlik farklılıklarını azaltmak için oluşturulacak idari bölge yönetimleri, yöredeki halkın talepleri ve mücadelesi sonucu bölgecilik formatına bürünebileceği gibi, yine bu etnik temelli talepler sonucu gerçekleştirilen idari veya siyasi yerinden yönetim birimleri ile bir yönetsel reform gerçekleştirilip, bölgeselleştirme yönünde bir adım da atılabilir (Mengi, 2007, s. 5).

Fakat Türkiye açısından bölgeselleştirme ya da bölgecilik konusu değerlendirilecek olursa, 2000’li yıllara kadar Türkiye idari, siyasal, ekonomik ve kültürel anlamda bölge kavramına yabancı kalmıştır. Bu döneme kadar bölgeden anlaşılan genellikle coğrafi temelli bir ayrım olmaktan öte gidememiştir. 2000’li yıllarla başlayan değişimin başat nedeni olarak ise AB’ye işaret edilmektedir. AB’ye üyelik sürecinde müktesebatın ulusal mevzuata aktarımı sürecinde, katılım öncesi mali yardım araçlarının da tam anlamıyla kullanılabilmesi için istatistiki bölge birimlerinin kurulması ile bölge anlamında yeni ekonomik ve yönetsel bir paradigmanın Türkiye’de canlandığı gözlenebilmektedir (Karadut ve Bulut, 2012, s. 754).

Bunun yanı sıra, bölgelerin AB için önemini arz eden en önemli gelişmelerden birisi de, "Bölgeler Avrupası" deyiminin ortaya çıkarılmış olmasıdır. Bunun nedeni olarak da, geleceğin Birleşik Avrupası'nın siyasal ve yönetsel örgütlenmesinin şekillenmesinde ulus devletler ile bölgeler arasında yaşanacak rekabette, bölgelerden yana bir tavır alınacağı gösterilmektedir. Bu görüşe göre, geleceğin Avrupasının mimarisinde, kendisini yerel ve bölgesel kimlikleri ile tanımlama eğiliminde olan yurttaşlar aracılığıyla, bölgeler arası ilişkiler arttırılacak ve bu yolla Avrupalılık bilinci geliştirilerek, var olan ulusal kimliklerin pasifize edilmesi sağlanacaktır. Böylelikle, bu kavramın sadece ekonomi-politik bir anlamı değil aynı zamanda siyasal ve kimliksel bir anlam taşıdığı da iddia edilmektedir. (Çalt, 2005, s. 5). Bu anlamda AB’nin bölgesel politikasının üç temel boyutunun bulunduğu ileri sürülebilir. Bu yaklaşıma göre ilk olarak bölgesel politikaların diğer AB politikalarının geliştiirlmesi ve uygulanması sürecinde dikkate alınmasıdır. İkinci olarak, AB’ye üye devletlerin her birindeki bölgesel politiklarının birbirine uyumunu sağlamak ve üçüncü olarak da, AB üye devletleri içersinde sosyo-ekonomik yönden geri kalmış olan bölgelerin diğer bölgelerle olan farklılıklarını en aza indirgemek için mali destek sağlamaktır (Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, 1993, s. 411).

AB içerisinde ise bölgeselleştirme ya da bölge yönetimleri olarak tanımlayabileceğimiz olgu, 1980’li yıllardan itibaren AB’nin organlarının ve üye devletlerinin gündeminde sıkça ele alınan bir konu olmaya başlamıştır. Aslında AB, konuyla ilgili olarak ilk adımını 1975 yılında

Avrupa Bölgesel Gelişme Fonu’nu (EFRE) kurarak atmıştır (Mengi, 2007, s. 8). Bu anlamda, AB’nin geliştirmiş olduğu en önemli algı, “Bölgeler Avrupası” sloganı ile merkezi bir Avrupa gücünü engellemek; “Eurokrasi” adı verilen Birlik içinde oluşan bürokratik yapıyı yumuşatmak adına mücadele vermek; yerel, kültürel ve etnik kimlikleri geliştirilebilmek ve çeşitliliğini sağlamak; AB’nin özendirici araçlarını ve mali kaynaklarını daha etkin ve verimli kullanmak ve tüm unsurları ile birlikte bütünleşmiş bir Avrupa yaratmaktır. Dolayısıyla AB’nin kullanmış olduğu bölgeselleştirme olgusu bu gerekçelerle mantıksal meşru bir temele oturtulmuştur (Mengi, 2007, s. 6). Bu bağlamda bölgesel demokrasinin sağlanması ve bu demokrasinin niteliğinin ve derecesinin de çok düzlemli yönetişim sayesinde belirlenebileceği iddia edilmektedir. Bu yaklaşıma göre, demokrasi, ölçek ekonomisi çerçevesinde etkinlik verimlilik ile hizmette halka yakınlık gibi kavramların bir potada buluşturulup, uzlaştırılması ancak çok düzlemli yönetişim anlayışı ile sağlanabilecek bir olgudur. Bu nedenle de, her devletin kendi geleneksel yönetsel anlayışı çerçevesinde şekillendireceği bölgesel özerklik, bu olgunun hayat bulmasında temel rolü oynayacaktır (Erbay ve Keleş, 2013, s. 29). Aynı zamanda bölgelerarası gelişmişlik farklılıklarının en aza indirgenebilmesi için bölgesel kalkınma politikası uygulayan ülkelerin, plan bölgeleri olarak kullandıkları coğrafi birimleri, gerekli yönetsel ve mali özerklikleri sağlayarak birer yerinden yönetim kuruluşuna dönüştürmelerinin, uygulamaya yönelik kararların bizzat yerinde alınmasını sağladığından hızlı kalkınmaya katkı yapacağı varsayılmaktadır (Özel, 2009, s. 175).

Bölgeselleştirmenin AB içinde yaratmış olduğu farklı bir etkiden de sıkça söz edilmektedir. Bu etkiye göre, bölgeselleştirme sonucu oluşturulan ulus-altı bölge yönetimlerinin, bölgesel gelişmeyi sağlamak için öncelikle ulus devletlerden yardım aldıkları veya ulus devletle işbirliği yaptıkları savunulmaktadır. Bunun yanı sıra, bölgesel gelişmenin sürdürülebilir olması için bölge yönetimlerinin ulus devlet sınırlarını aşarak ulus-üstü yönetimlerle (AB gibi) veya uluslar arası örgütlerle etkileşime girdiği de vurgulanmaktadır. AB boyutunda bu konu ele alındığında, AB içinde üç katmanlı –bölge, ulus devlet ve AB- bir yönetim yapısının oluştuğu görülecektir. Bu yönetim yapısı içinde, bölgelerin AB mali kaynaklarına erişmek adına Birlik organları ile doğrudan iletişime geçmesi de, AB ile bölgelerin, ulus devletin karşısında bir duruş sergiledikleri yorumlarına neden olmaktadır (Mengi, 2007, s. 6).

AB’nin kendi içinde ve aday ülkelerle gerçekleştirdiği müktesebata uyum çalışmaları da, bölge yönetimlerinin gelişmesinde önemli rol oynamaktadır. AB’nin, hem bölgesel gelişme amaçlı hem de sosyal nitelikli fonları doğrudan yerel ve bölgesel yönetimlerin kullanımına sunulmasını öngören fon politikası, bölgesel yönetimlerin öncelikle Avrupa Komisyonu

olmak üzere, AB’nin diğer organları ile de doğrudan iletişime geçmesine neden olmaktadır. Bu amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak da bazı bölge yönetimlerinin AB ile ilişkileri sürdürmek adına Brüksel’de temsilcilikler açtığı da görülmektedir (Kerman, 2009, s. 282).

Yerinden yönetim birimlerinin, AB içindeki son düzenlemelere ve yapılanmalara bakıldığında bölgeselleştirme kavramı ile eşdeğer kullanıldığı görülmektedir. Başka bir bakış açısıyla da, yerelleşme anlayışı temelinde yeni yerinden yönetim birimlerinin oluşturulması aşamasında bölge yönetimleri daha çok ön plana çıkar olmuştur. Çünkü, modern kapitalist Batılı toplumlarda ortaya çıkan ve gelişen yaşam tarzları beraberinde yeni birçok sorunu da getirmektedir. Öyle ki, ortaya çıkan bu sorunlar insanlığın teknoloji ve ticaret sayesindeki etkileşimi nedeniyle farklı uluslarda bile benzer şekillerde ortaya çıkmaktadır. Böylelikle, yerelde yaşayan yurttaşlar yaşam alanlarının ve sorun alanlarının benzeşmesinde olduğu gibi çözüm önerilerinin üretilmesi safhasında da ulus-üstü nitelikte işbirliklerine gidebilmektedirler. Bu bağlamda bir değerlendirme yapıldığında da, ulus devlet büyüklüğünden ötürü, yereldeki yurttaşların sorunlarının çözümü için halka yakınlık ve katılımın sağlanması konularında zayıf kalmaktadır (Mengi, 2007, s. 7). Bu nedenle yerelde, halka daha yakın, herkesin katılımının sağlandığı, kendini ifade edebildiği, şeffaflık ve hesap verilebilirliğin yüksek olduğu, çok daha sürede etkin çözümler üretebilen, alanında yetkin ve yetkileri geniş yerel yönetimlere olan gereksinim büyümüştür. Yerel yönetimler alanında ortaya çıkan bu ihtiyacın günümüz şartlarında optimal ölçekte karşılanabilmesi için de, ulus- altı düzeydeki bölgesel yönetimlerin hem halka yakınlık hem de kamu hizmetlerinin verimliliğinin sağlanabilmesi açısından yeterli büyüklükte olduğu düşünülmektedir.

Fakat, tüm bu değerlendirmelerin aksine, gerçek şudur ki, AB her ne kadar bölgelerin gelişmesi için bölgesel yönetimlerle doğrudan iletişime geçse de, buradaki amaç asla ulus devletlerin zayıflatılmasına veya parçalanmasına yönelik değildir. Çünkü, AB, kendi içinde yerelin her alanda güçlendirilmiş olduğu bütünleşik bir Avrupa için gayret göstermektedir (Mengi, 2007, s. 8).

Maastricht Antlaşması (1993) doğrultusunda bölgelerarası eşitsizliklerin asgariye indirilmesi ve bölgesel ekonomik kalkınmanın teşvik edilmesi adına bir Bölgeler Komitesi’nin (Committe of Regions) kurulması da, AB’nin bölgeselleşmeye kurumsal bir perspektiften yaklaştığının kanıtlarından birisidir. Bölgeler Komitesi aslında bir danışma organı olarak kurulmuştur. Fakat, AB tarihinde ilk kez ulus-altı bir organa temsil ve karar alma mekanizmalarında yer alma hakkı tanınmasından dolayı önemli bir gelişme olarak addedilmektedir (Kerman, 2009, s. 283).

AB’nin yerel ve bölgesel yönetimlere ilişkin yapmış olduğu vurgu, Avrupa Parlamentosu’nun 6-8 Nisan 1994’te Brüksel’de düzenlediği “Halka Yakın, Demokrasi ve Dayanışma İlkelerine Dayalı Bir Avrupa Birliği İçin Yerel Yönetimler” ve 1-3 Ekim 1996’da düzenlediği “Avrupa Birliği’nde Bölgesel ve Yerel Yönetimler ve Avrupa Parlamentosu” isimli konferanslarda da kendisini göstermiştir. 1994 yılında gerçekleştirilen konferansın sonuç bildirgesinde, Bölgeler Komitesi’nin kurulmasının öneminden, Maastricht Antlaşması ile birlikte subsidiarite ilkesinin birincil hukuka girmesinin anlamından ve katılıma ilişkin yöntemlerin güçlendirilmesinden söz edilmiştir. 1996 yılındaki konferansın sonuç bildirgesinde ise, yerel yönetimlerle olan ilişkilerin yoğunlaştırılması, toplumsal ve ekonomik uyumun sağlanarak, yerel yönetimlerin daha demokratik, halka daha yakın ve daha çok dayanışmayı teşvik eden bir AB oluşturulmasına yönelik olarak katkılarının artırılmasından bahsedilmiştir (Kerman, 2009, s. 277-278).

2004 yılında Roma’da imzalanan, fakat 2005 yılında Fransa ve Hollanda’da yapılan referandumlarla reddedilen Avrupa Birliği Anayasası metni ve ek protokollerde yer alan düzenlemeler, hem yerel ve bölgesel yönetimlerin AB içindeki kurumsal pozisyonları güçlendirmeye yönelik kararlara yer vermiş hem de AB’nin politika oluşturma ve bu politikaları uygulama sürecinde yerel ve bölgesel yönetimlerin katılımlarını artırmalarını sağlayacak ilkelere yer vermiştir. Bu anlamda, Avrupa Birliği Anayasası’nın yerel ve bölgesel yönetimlerle ilgili getirmiş olduğu düzenlemeler sayılacak olursa; “yerel ve bölgesel yönetimlerin bir Avrupa Birliği antlaşmasında ilk defa açıkça yer alması, subsidiarite ilkesine vurgu yapılması, yerellik ilkesinin uygulanmasında ulusal parlamentolara verilen rollarin tanımlanması, yerel ve bölgesel yönetimlere etkili danışma yetkisi verilmesi, yasala düzenlemelerin yerel ve bölgesel yönetimler üzerindeki etkilerinin dikkate alınması gereğine işaret edilmesi, Bölgeler Komitesi’ne Adalet Divanı’na başvuru hakkı verilmesi, ekonomik ve sosyal uyumun yanında bölgesel uyumun da Birlik’in amaçları arasında sayılması” yer almıştır (Kerman, 2009, s. 278).

Yerel ve bölgesel yönetimlere ilişkin vurgu, 13 Aralık 2007 tarihinde Lizbon’da imzalanan ve 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren “Reform Anlaşması” olarak da adlandırılan Lizbon Anlaşması’nda da geniş yer bulmuştur. Lizbon Antlaşması, AB’yi daha katılımcı, daha özgür ve küresel ölçekte daha etkin rol alabilen bir Birlik olarak yeniden düzenleme amacına yönelik olarak hazırlanan bir antlaşmadır. Lizbon Antlaşması’nın yerel ve bölgesel yönetimler konusunda getirmiş olduğu yenilikler ise şu şekilde sıralanabilir:

1) “Antlaşma ile yerinden yönetim ilkesi tanınmıştır. Lizbon Antlaşması’na göre Birlik, üye devletlerin antlaşmalar önündeki eşitliğine, temel yapılarına içkin, siyasal ve

anayasal, bölgesel ve yerel özerk yönetimler dahil, ulusal kimliklerine saygı gösterir (Md. 3a/2).

2) Subsidiarite ilkesinin düzenlendiği maddede, yerinden yönetimlere yer verilmiştir; Birlik’in yetkilerinin sınırları subsidiarite ve orantılılık ilkelerine göre belirlenir (Md. 3b/1 c.2). Yine aynı maddenin 3. Bendinin 1. Fıkrasında, subsidiarite ilkesine göre Birlik’in münhasır yetkisine girmeyen alanlarda Birlik yalnızca, söz konusu faaliyetin hedefleri üye devletler tarafından; merkezi, bölgesel veya yerel düzeyde tatminkar olarak yerine getirilemezse ve getirilemediği ölçüde, ancak önerilen eylem, ölçeği ya da etkileri nedeniyle Birlik düzeyinde daha iyi başarılabilirse harekete geçer. Aynı maddenin 3. Bendinin 2. Fıkrasında ise Birlik kurumları subsidiarite ilkesini, subsidiarite ve orantılılık ilkelerinin uygulanması hakkında Protokol’de belirlendiği şekilde uygularlar ifadesine yer verilmiştir.

3) Diyalog ve istişareye vurgu yapılmıştır; AB kurumları temsilci kuruluşlar ve sivil toplum ile açık, şeffaf ve düzenli diyalog kurar. Avrupa Komisyonu, birliğin faaliyetlerinin uyumlu ve şeffaf olması amacıyla ilgili taraflarla geniş istişareler yürütür. (Md.8b).

4) Bölgeler Komitesi güçlendirilmiştir; Avrupa Birliği Adalet Divanı, bir yasama kararıyla subsidiarite ilkesine aykırı düzenlemelerde yargı yetkisine sahiptir. Bölgeler Komitesi, AB’nin işleyişine ilişkin Antlaşma’nın kendisine danışılmasını öngördüğü yasama kuralları subsidiarite ilkesine aykırılık oluşturursa, Avrupa Birliği Adalet Divanı’na başvurabilir.

5) Yerel ve bölgesel otoritelerin yetkileri açıkça tanımlanmıştır; Lizbon Antlaşması’na eklenen Genel Çıkar Hizmetleri Hakkında Protokol’ün 1. maddesinde AB’nin işleyişine ilişkin antlaşmanın 16. maddesinde kastedilen, Birlik’in genel ekonomik çıkar hizmetlerine ilişkin paylaşılan yetkiler tanımlanmış 2. maddesinde ise Antlaşma hükümlerinin hiçbir şekilde, üye devletlerin ekonomik olmayan genel çıkar hizmetlerini sunmalarını, dağıtmalarını ve düzenlemelerini etkilemeyeceği belirtilmiştir” (Kerman, 2009, s. 279-280).