Por meio do embasamento jurídico atual, o processo de regularização fundiária se mostra cada vez mais fortalecido, desta forma, a cidade ilegal atual pode ser determinada como um setor de déficit em constante mutação, que demanda a aplicabilidade prática da lei para legitimar os mecanismos de regularização da gleba.
A Regularização é determinada por macro etapas, que foram expostas no Capítulo I, sendo estas resumidamente: o diagnóstico das glebas; a definição da melhor estratégia para a especificidade daquela área; a regularização da gleba utilizando o instrumento apropriado; a regularização do parcelamento/unidades imobiliárias e a titulação dos moradores por meio de registro dos títulos em cartório.
Diversas são as formas de regularização destas glebas por meio de sua titulação, desta forma, ao considerarmos as especificidades da comunidade, suas características e problemáticas, e o tempo deste processo, as possibilidades de instrumentos jurídicos se mostram flexíveis a tais pontos específicos.
Com base nesta realidade, serão detalhados a seguir os conceitos de cada instrumento, com suas especificidades e principais características, no intuito de explanarmos a complexidade e as possibilidades de atuação da regularização fundiária no âmbito nacional.
2.2.1 Doação (Alienação gratuita)
O instrumento de Doação, também conhecido como Alienação gratuita, é um contrato que têm a finalidade de transferir gratuitamente um bem do patrimônio do doador, ao donatário, que o aceita. Segundo o Ministério das Cidades (2007a:73), o instrumento citado aplica-se a imóveis da União, Estado, Município, e Particular, podendo ser simples, ou com
encargos. A primeira opção não exige contrapartida ou condição ao donatário, entretanto, a segunda opção, se atribui ao donatário o cumprimento de uma obrigação.
No caso da doação de terreno para regularização fundiária de assentamentos informais, Aguirre et al. (2011) destaca-o como doação por meio de autorização não onerosa e voluntária do terreno, por parte de seu proprietário, à população da comunidade, visto que, caso seja um bem público, deve ser desafetado de uso público, e deve ter autorização legislativa e avaliação prévia, e justificada, por interesse público e social aos órgãos competentes.
2.2.2 Compra e venda (Alienação onerosa)
Também conhecido como Alienação onerosa, o instrumento de Compra e venda é útil para viabilizar a compra e venda para fins habitacionais, por exemplo, de prédios administrativos subutilizados. Para fins de regularização fundiária, deve considerar as especificidades apresentadas abaixo:
A venda de imóveis como instrumento de regularização fundiária para população de baixa renda é admissível se respeitar a capacidade financeira dos beneficiários, utilizando-se valores reduzidos ou simbólicos e condições de pagamento favoráveis, em virtude do interesse social. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:77).
Para simplificar o conceito do instrumento, Aguirre et al. (2011), explana-o como sendo o processo de transferência de propriedade do proprietário aos moradores de uma determinada comunidade, a partir do pagamento e de um contrato de compra e venda, devidamente escriturado e registrado.
2.2.3 Usucapião urbana (judicial)
Criado pela Constituição Federal de 1988, a partir do artigo 183, o instrumento da usucapião têm a finalidade de transferir ao possuidor de uma terra com até 250m², que não possua outros imóveis na área urbana e rural, a propriedade plena do imóvel particular por meio de sentença judicial, desde que seja comprovada a posse mansa e pacífica do imóvel, pelo prazo de cinco anos ininterruptos e sem oposição. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:69-70).
Este instrumento opera a despeito do antigo proprietário, onde a partir da instituição do Estatuto da Cidade, em 2001, disciplino-se sua aplicação tanto da forma individual, como coletiva, facilitando as ações de regularização fundiária de assentamentos informais.
Na legalização de assentamentos informais, institui-se um condomínio indivisível entre os possuidores, atribuindo a cada um uma fração ideal. Estas podem ser diferenciadas, de acordo com a área ocupada por cada um, porém, deve haver concordância do grupo.
Segundo o Ministério das Cidades (2007a:70), poderá haver divisão do condomínio posteriormente, através de urbanização ou por decisão de ao menos dois terços dos moradores.
A partir do Estatuto, outras implementações foram feitas à modalidade de usucapião, sendo elas a gratuidade no registro da carta de sentença da declaração de domínio; a permissão das associações de moradores das comunidades, legalmente constituídas, atuarem como substitutas processuais dos moradores; entre outras.
Além da usucapião urbana apresentada, o Novo Código Civil, por meio dos artigos 1.238 e 1.242, estabelece outras formas de aquisição de propriedade por usucapião, estas são:
1) Usucapião extraordinária para moradia ou produção: esta deve ter comprovação de posse justa, pacífica, sem oposição e ininterrupta de 10 anos; comprovação de uso do imóvel como moradia ou produção; o proprietário poderá ter outros bens; não há limitações de dimensões para o imóvel.
2) Usucapião Ordinária: esta deve ter comprovação de posse justa, pacífica, sem oposição e ininterrupta de 10 anos (15 anos quando o prazo tiver início antes de junho de 1997); comprovação da boa-fé da posse por meio de documento formalizado.
3) Usucapião ordinária decorrente de registro cancelado: esta deve ter comprovação de posse justa, pacífica, sem oposição e ininterrupta de 5 anos; comprovação da boa-fé da posse por meio de documento formalizado; Além de documento ou contrato de compra, compromissou, ou promessa de compra, ou de cessão de direitos do imóvel objeto da posse, comprovando o cancelamento do registro imobiliário antecedente. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:109).
2.2.4 Adjudicação compulsória
Segundo o Ministério das Cidades (2007a:174), a adjudicação compulsória ocorre quando um morador de um determinado imóvel possui documento de compra deste, porém, não possui escritura. Desta forma, a partir de uma ação judicial, sendo o imóvel adquirido de forma regular, matriculado, o juiz concede o registro do imóvel em nome do comprador.
2.2.5 Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM
Criado pela Constituição de 1988, por meio do artigo 183, juntamente com a usucapião urbana, e introduzido através da Medida Provisória nº. 2.220/2001, a CUEM é vista como um instrumento de regularização fundiária em áreas públicas urbanas, seja da União, Estado ou Municípios.
O Ministério das Cidades (2007a:70) destaca que o direito à CUEM restringe-se às posses anteriores a 30 de junho de 2001, quando o morador do imóvel comprova posse da área pública de forma mansa, pacífica e ininterrupta de cinco anos, anteriores à data acima citada. Este deverá ter o direito reconhecido pelo Poder Público, por meio de emissão de titulo administrativo, e se houver resposta negativa da municipalidade, poderá ser requisitada por sentença judicial.
O morador do imóvel não poderá ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural, sendo suspensa a CUEM caso desobedeça este requisito. Além disso, a CUEM poderá garantir o direito no próprio local de moradia, ou assegurar ao morador outro local, como segue o trecho abaixo:
Nos casos em que a área ocupada for de uso comum do povo, estiver destinada a projeto de urbanização, for de interesse da defesa nacional, ou de preservação ambiental ou de ecossistemas, se estiver reservada a construção de represas ou obras congêneres ou se estiver situada em via de comunicação, o Poder Publico poderá optar entre garantir o direito no próprio local de moradia ou assegurar ao morador o exercício desse direito em outro local. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:71)
A CUEM é gratuita, e poderá ser efetivada na forma individual ou coletiva. Na primeira, a área ocupada para fins de moradia não poderá ultrapassar 250m², e na segunda, será atribuída fração ideal do terreno igual a cada possuidor, independente da área ocupada, desde que não ultrapasse 250m².
Sua requisição deve ser feita à Administração Pública, por via administrativa, que terá o prazo de um ano para concedê-la. De acordo com a Lei Federal n° 11.481/2007, a CUEM pode ser transferida, vendida ou doada, bem como, pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais.
2.2.6 Concessão de Direito Real de Uso - CDRU
Aguirre et al. (2011) destaca que a CDRU, aperfeiçoada pelo Estatuto das Cidades, e instituída pelo Decreto-lei nº. 271/67, garante ao morador o direito real sobre o imóvel ocupado. Sua aplicação se dá em terrenos públicos e particulares, sendo efetivado o direito
real sobre a coisa alheia, quando este possibilita que o proprietário dê o domínio útil de seu imóvel, por tempo determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato, a um terceiro interessado. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:71)
Sendo empregada nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, a CDRU feita para fins de regularização fundiária dispensa licitação (com base na Lei n° 8.666, de 1993). Sua consolidação se deu a partir da Lei Federal n° 11.481/2007, que a utiliza como garantia para financiamentos habitacionais, assim como a CUEM.
2.2.7 Direito de superfície
Empregado para regularizar ocupações em áreas particulares e públicas, o Direito de Superfície foi incluído entre os instrumentos da regularização fundiária no Estatuto da Cidade (arts. 21 a 24) e previsto no Código Civil (arts. 1.369 a 1.377). (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007a:72).
Segundo o mesmo órgão, sua atuação dá ao superficiário o direito real de uso do solo, subsolo e espaço aéreo do terreno que ocupa por meio de contrato, escriturado e registrado em cartório, respeitando a legislação urbanística local. Poderá ser estabelecida a cessão do direito a título oneroso e gratuito, por tempo determinado ou indeterminado. Aguirre et al. (2011) afirma no trecho abaixo o caráter positivo do instrumento para fins coletivos:
[...permite que o proprietário de uma área urbana ocupada informalmente conceda o direito de superfície à prefeitura, para que esta promova a urbanização e depois a regularização jurídica em favor da população ocupante. O título de transferência é a escritura pública, devendo ser registrada no cartório imobiliário]. (AGUIRRE et al., 2011)
Este pode ser dado como garantia de financiamentos habitacionais, pode ser também transferido a terceiros e herdeiros, desde que respeite o contrato firmado, pois, se extinto o contrato, este deverá ser averbado no registro imobiliário e o proprietário irá recuperar o domínio pleno sobre o imóvel.
2.2.8 Cessão da Posse
De acordo com a Lei n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e outras questões, Capítulo VII, a Cessão da Posse é admitida nos parcelamentos populares que estiverem em posse da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades delegadas. Abaixo segue trecho da lei para melhor compreensão de sua aplicação:
CAPÍTULO VII