Segundo Rolnik, 2009 apud Soares (2012), a União atualmente centraliza recursos e políticas relacionados ao planejamento, embora nos últimos anos, sobretudo a partir da criação do Ministério das Cidades em 2003, venha ganhando visibilidade por meio de um discurso que valoriza a esfera municipal.
Com a Lei 11.481, de 31 de maio de 2007 19, foram instituídas medidas voltadas as ações de regularização fundiária em imóveis da União. Esta destaca como são os procedimentos de legalização de terras para a União e para assentamentos informais de baixa renda, afirmando a necessidade de integração entre a SPU e os Municípios para realização dos procedimentos de regularização.
Esta alterou alguns artigos da Lei n° 9.636/1998, que dispunha sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União. Abaixo segue trecho do Art.1°:
Art. 1o Os arts. 1o, 6o, 7o, 9o, 18, 19, 26, 29, 31 e 45 da Lei no 9.636, de
15 de maio de 1998, passam a vigorar com a seguinte redação:
Art. 1o É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria
do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a executar ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União, bem como a regularização das ocupações nesses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, podendo, para tanto, firmar convênios com os Estados, Distrito Federal e Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.” (BRASIL, Lei n° 9.636/1998).
Quando os assentamentos informais urbanos estão locados em terras pertencentes à União, segundo Saule Jr. (2006), o principal objetivo pregado por esta instituição federal é de cumprir sua função socioambiental, na busca pela preservação da identidade destas
19 Dados disponíveis em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11481.htm.
comunidades, questão esta que tem se mostrado ineficiente atualmente no país, por não cumprir este preceito fundamental, destacado no manual20 que será exposto mais à frente.
Se tratando de assentamentos informais, as comunidades deverão ser subsidiadas pela regularização fundiária, que visará aspectos jurídicos e urbanísticos, relacionando a segurança jurídica de uma moradia formal e legalizada, com a valorização do meio urbano pela implementação de infraestrutura, que garanta boas condições de habitabilidade e preservação do meio natural e histórico das ocupações.
De acordo com Saule Jr. (2006), o reassentamento de comunidades deve ser uma medida excepcional, apenas quando a área ocupada é demarcada por locais de risco à vida e saúde da população. Além disso, o procedimento de regularização fundiária de assentamentos informais localizados em bens da União, deve ter como princípio a formalização da parceria com o Município, por meio da manutenção de troca de informações e articulação dos agentes envolvidos no processo.
O autor também destaca que, o domínio de terras da União deve ser feito por meio de uma gestão compartilhada, podendo ser por meio da CUEM por exemplo, entre outros instrumentos, porém, havendo sempre a necessidade da participação das comunidades com a União e os Estados responsáveis, formalizando assim, troca de informações por meio de cooperação técnica e convênios que reforçarão tais articulações de maneira legal.
A cooperação entre a União e os Municípios para as ações de regularização fundiária perpassam diferentes etapas, e pode se dar de diferentes formas, sendo estas citadas por Saule Jr. (2006) abaixo:
1) Na comprovação da situação de baixa renda da população beneficiada; 2) Na regulamentação das ZEIS dentro do Plano Diretor do Município; 3) No cadastramento socioeconômico e jurídico das famílias beneficiadas; 4) Na demarcação, delimitação e urbanização da área;
5) Na titulação das famílias;
6) Possibilidade de contratação de obras necessárias para a urbanização dos assentamentos por meio de formalização da cessão de bens aos Municípios.
20 Segundo manual SPU: SAULE JÚNIOR, Nelson e Outros. Manual de regularização fundiária em
terras da União. Organização de Nelson Saule Junior e Mariana Levy Piza Fontes. São Paulo: Instituto Polis; Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2006. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spu/publicacao/%20081021_PUB_Manual_regular izacao.pdf. Acesso em:16.01.2014.
A partir de uma gestão compartilhada, a divisão de tarefas entre os atores participantes do processo de regularização fundiária se faz mais do que necessária, compatibilizando assim, as tarefas e obrigações de cada órgão segundo sua abrangência. Saule Júnior (2006, p.63) destaca esta questão no trecho abaixo: "Os Municípios assumem a responsabilidade pela dimensão urbanística e ambiental da regularização, enquanto cabe a SPU, por meio de suas Gerencias Regionais, a parte referente a garantia da titulação dos moradores".
Considerando as diferentes formas de apropriação das terras da União, bem como, os diversos instrumentos utilizados na regularização fundiária de tais bens, outros pontos também devem ser considerados quando se tratam de terras de tal cunho. A regularização fundiária é prevista por diversas leis, onde pelo Art. 6° Lei de Florestas21, o poder público poderá:
Regularizar posses de comunidades locais sobre as áreas por elas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindíveis a conservação dos recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e cultural, por meio de concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitação. (BRASIL, Lei Federal n° 11.284/06 – Lei de Florestas).
Diante de tais questões, as populações tradicionais terão direito à terra que ocupam, porém, utilizando-a para fins de moradia, bem como, na utilização sustentável da extração dos recursos naturais do local, primando pela conservação de tais ecossistemas e pela proteção de sua identidade cultural e de seu modo de vida.
Por meio do site da SPU22, o órgão destaca que a principal finalidade da regularização fundiária em terrenos da marinha é de promover a legalização das ocupações informais a partir de parcerias institucionais e participação popular ativa, que prime pela preservação dos assentamentos a partir da provisão habitacional adequada, e que garanta o direito a inclusão sócio-territorial e reconhecimento constitucional ao solo urbano e à moradia.
A partir da legislação citada anteriormente, com base no Estatuto da Cidade, destacam-se diversas possibilidades de instrumentos de regularização fundiária, estes atuando de acordo com as especificidades de cada assentamento.
A partir de ajustes da Medida provisória 292/2006, o governo federal buscou conferir agilidade e eficiência nos programas de combate à ocupação de terras da União, porém, esta só foi efetivada a partir do projeto de lei PL 7529/2006, que destacava a aplicabilidade da concessão de uso às terras da União.
21 A Lei Federal n° 11.284/06 – Lei de Florestas se encontra disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11284.htm. Acesso em: 12.05.2013.
22 Dados disponíveis em: http://patrimoniodetodos.gov.br/gerencias-regionais/spu-mg/acoes-
Contudo, a Medida Provisória - MP, n°2.220/01 e o Estatuto da Cidade podem ser destacadas como a base legal da regularização fundiária no que tange as áreas da União, pois a primeira hoje tem força de lei. Juntas, a MP citada e o Estatuto regulamentam: a ZEIS, CUEM, CDRU, usucapião, aforamento, alienação e cessão, sendo exclusivas da União: a Autorização de uso e Inscrição de ocupação, instrumentos não citados pelo Estatuto.
A Autorização de uso citada, estabelece a partir da MP 2.220/01 o uso de terras da União para fins comerciais. O trecho a seguir destaca esta questão:
A MP 2.220/01 permite também ao poder publico (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) conceder autorização de uso gratuitamente para fins comerciais aquele que, ate a data de 30 de junho de 2001, possuir como seu, por cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposição, uma área de ate 250 m2 imóvel publico situado em área urbana, destinado para fins comerciais. Para esses casos, a concessão da autorização devera seguir os requisitos e os procedimentos da CUEM. (SAULE JR. 2006:95).
Segundo o mesmo autor, a Inscrição de ocupação é o ato administrativo que pressupõe o efetivo uso do terreno pelo ocupante a partir do pagamento de uma taxa de ocupação, não gerando nenhum direito do usuário sobre a propriedade. Este instrumento de regularização alcança diferentes classes sociais, sendo portanto, apenas de cunho jurídico na legalização de uma determinada área e da formalização do domínio da União sobre esta.
A partir dos instrumentos e leis citados neste Capítulo, é perceptível que a regularização fundiária possui um caráter jurídico explícito e indispensável na legalização de assentamentos informais, porém, sua atuação plena, vai além de sua aplicação legal, sendo determinante a interação entre os diferentes atores do processo, e a participação ativa da população na prática urbana e ambiental da área.
Considerando a temática exposta, sua situação legal e conceitual discutida anteriormente, será analisado no Capítulo seguinte, a situação da (in)formalidade habitacional em Bayeux, e posteriormente, o objeto propriamente dito, a comunidade Casa Branca.