A partir da definição da regularização fundiária como temática abordada na presente pesquisa, esta se tratando de um instrumento da legislação urbana brasileira, tem-se sua contextualização embasada na história do planejamento urbano nacional.
De acordo com Leme (1998:02), o planejamento urbano brasileiro divide-se em três momentos: o primeiro inicia-se em 1895 e vai até 1930, marcado pelos planos de melhoramento das cidades influenciados pelo urbanismo europeu, com ênfase nas ações de saneamento, circulação, reforma e ampliação de portos marítimos e fluviais; o segundo vai de 1930 a 1950, marcado pela elaboração de planos que propõem a articulação e integração da cidade por meio de transformações no sistema viário, bem como, quando surgem as primeiras propostas de zoneamento, e quando o planejamento urbano insere-se na estrutura administrativa das principais cidades brasileiras; e o terceiro momento, que vai de 1950 a 1965, têm ênfase nos planos regionais, marcados pela aceleração do crescimento urbano e dos movimentos de migração no país.
A visão de Leme (1998) retrata o planejamento urbano no Brasil entre as décadas de 1895 a 1965, entretanto, esta visão também é compartilhada e complementada por Villaça (1999), que retrata a história do planejamento urbano no Brasil em três momentos, entretanto, este considera o primeiro com início em 1875 a 1930, o segundo entre 1930 e 1990, e o terceiro de 1990 em diante.
Assim como Leme (1998) retrata o primeiro momento do planejamento urbano brasileiro, Villaça (1999) o destaca como a época dos planos de melhoramento e embelezamento das cidades, herdando a monumentalidade da forma urbana de Versalhes, Haussmann e Washington, traduzido no Brasil por Pereira Passos.
O segundo momento destacado por Villaça (1999), vai de 1930 a 1990, e ressalta o planejamento como solução para os problemas urbanos estabelecidos enquanto técnica de base científica. Este compreende um período de fortes transformações nas cidades brasileiras, seja na infraestrutura destas, como na gestão e administração dos órgãos públicos, como retratou o segundo momento citado por Leme (1998).
Neste período do planejamento, entre 1930 e 1990, apontado por Leme (1998) e Villaça (1999) como de grandes transformações físicas e de gestão, as cidades foram tomadas pelo interesse Estatal e privado das classes dominantes, seja na influência do capital imobiliário, como do industrial.
Segundo Souza e Rodrigues (2004, apud Cruz, 2011:88), no período da ditadura militar no Brasil, mais precisamente durante a década de 1970, o planejamento tinha um caráter conservador, pois as decisões eram tomadas por um grupo minoritário, que buscavam manter a ordem vigente por meio da preservação de seus interesses. O trecho que se segue expõe esta questão:
(...) ordenar a cidade de forma que a ação dos diferentes tipos de capitais (principalmente o imobiliário e o industrial) pudesse ser facilitada, em outras palavras, buscava ordenar a cidade para permitir maiores possibilidades de lucro. É nesse contexto extremamente autoritário que vai acontecer uma série de intervenções e transformações na cidade, intensificando e consolidando a segregação. (SOUZA e RODRIGUES, 2004, p. 42 e 43, apud CRUZ, 2011, p.88).
Contudo, assim como Leme (1998) destacou em seu terceiro período do planejamento, é entre 1960 e 1990 que acontece o avanço do planejamento formalista, traduzido pela vasta produção de planos diretores e planos regionais no país.
Para Cruz (2004:89), o fim dos anos 1980 marcaram o surgimento de novas possibilidades no planejamento urbano brasileiro, isto devido à implementação da Constituição de 1988, a qual representou um avanço rumo ao estabelecimento do Plano Diretor como instrumento de definição da propriedade e de sua função social.
Segundo Cruz (2004:90), por esse motivo, o terceiro momento do planejamento urbano para Villaça (1999), compreende a década de 1990 em diante, pois este representa uma reação às transformações do segundo momento. De acordo com Villaça (1999,
p.235/236): "A década de 1990 foi selecionada como fim de um período na história do planejamento urbano brasileiro porque marca o início do seu processo de politização, fruto do avanço da consciência e organização populares."
A partir da realidade desigual das cidades brasileiras pós década de 1990, a indignação da população de baixa renda que reside nos assentamentos informais foi mostrando-se cada vez mais presente entre as reivindicações populares ao Estado, delineando um novo período na história do planejamento urbano brasileiro.
Na visão de Turner (1977 apud Baltrusis, 2007), nos anos 1970, a construção de casas em assentamentos informais era vista como uma conquista para a população que, por si mesmos, supriam suas necessidades por meio da autoconstrução. Já nos anos 1990, esta prática foi vista mais como um problema do que como uma solução dessa necessidade. Como proposta de mitigar o desordenado crescimento destas ocupações irregulares, impulsionada pela forte luta popular do início do século XXI e pelo desenvolvimento das políticas públicas dos planos e projetos, que a regularização e legalização de assentamentos são vista como solução.
Segundo Rolnik (2000), foi por meio das intensas lutas sociais frente a questões da política urbana, que os principais instrumentos de regulação urbanística surgiram, dependendo da situação local, das dinâmicas econômicas e imobiliárias e das potencialidades e especificidades de cada área.
Fernandes (2003) destaca que desde meados da década de 1980, programas de regularização têm sido implementados no Brasil, sobretudo a partir da década de 1990, abrangendo desde favelas à loteamentos, porém, antes da Constituição Federal de 1988, não havia um quadro jurídico favorável aos moradores de assentamentos, conhecidos como invasores na época.
Tanto o Código Civil de 1916, como o Código de Processo Civil de 1973, garantiam a expulsão dos invasores, em detrimento de proprietários privados e do próprio Estado. Nesta época, além da desapropriação da propriedade pelo Poder Público, somente o usucapião possuía poder de transferência prescritiva do direito de propriedade. (FERNANDES, 2003).
Na década de 1980, cidades brasileiras como Belo Horizonte e Recife formularam os primeiros programas de regularização de favelas, tomando como base a Lei Federal n°6.766, de 1979, que rege sobre o parcelamento do solo urbano no Brasil. (FERNANDES, 2003).
Segundo Fernandes (2003), com a promulgação da Constituição Federal em 1988, seguida pela aprovação da Emenda Constitucional n°26, de 14/02/2000, que inseriu o direito à
moradia entre os direitos sociais, e avançou com o direito de usucapião, a política urbana no Brasil foi fortalecida, assim como, os direitos de propriedade.
A partir da década de 2000, com a regulamentação dos arts. 182 e 183 da Constituição de 88, e a aprovação da Lei Federal n°10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceram-se diretrizes gerais da política urbana brasileira que garantiam o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, seja por meio da regularização fundiária, como da urbanização de assentamentos.
Com a implementação do Estatuto nas cidades brasileiras, planos diretores e programas de regularização e legalização de assentamentos foram colocados em prática, e é a partir desta realidade que a presente pesquisa abordará a análise de um processo de regularização fundiária em andamento.
Diante desta realidade, toma-se como embasamento histórico desta pesquisa o planejamento urbano a partir da década de 1970, período de fortalecimento dos movimentos populares; a década de 1980, onde as adesões e atuações da consciência popular urbana crescem rapidamente; a década de 1990, fortemente marcada na elaboração dos planos diretores politizados, transformados em projetos de lei com avanços como a criação do "solo criado" e da determinação do coeficiente “um” para toda a cidade; e os anos 2000 até os dias atuais, que mostram a evolução legal do planejamento urbano e seu distanciamento da prática por meio dos planos e projetos elaborados.