Mali Anayasa:

Yeni dönemde öne çıkan hizmetlerde etkinlik, verimlilik, yönetişim, yönetime katılma, yönetimde açıklık, geleneksel yönetim yerine işletmeci yönetim, hatta bir anlamda toplam kalite yönetimi ve bağımsız idari otoriteler gibi kavramlar birbirleriyle yakından ilgili ve hep bu yeni düşünce ve akımla paralel olarak ortaya çıkmıştır (Bilgiç, 2008: 30-31).

Mali anayasa Anayasal İktisat literatüründe devletin harcama, vergileme ve borçlanma konusundaki yetkilerini ve bu yetkilerin anayasal sınırlarını ifade eden bir kavramdır. Mali anayasayla birlikte vergilendirme yetkisinin aşırı kullanılması önlenmiş olacak, kamu kesimi hizmetleri de azaltıldığından kamu harcamaları da buna bağlı olarak azalacaktır (Uzun, 2009: 240).

Çağdaş demokrasilerde, devletin varlığını doğrudan ve en güçlü biçimde ortaya koyduğu bir başka alan vergileme ve harcama, teknik bir deyişle maliyedir. Devlet bu alanda kendisine bir monopol yetkisi tanımlamış olan yasa çıkarma ve zora başvurma gücünü kullanmaktadır (Savaş, 1997: 107).

Parasal akışın yönünü, gücünü ve kurallarını maliye adı altında şekillendiren devlet karar alma hakkını tek başına kullanır. Burada önemli olan devlet karar alırken hangi kurallara uymalıdır, bu kuralların niteliği ve bağlayıcılığı ne olmalıdır? Bu noktada bu sorunu çözebilecek yegâne sistem mali bir anayasa oluşturulmasıdır.

Devletin hangi sıklıkla ne kadar vergilendirme yapacağı, hangi gelirleri nerelere aktaracağı hangisini serbest kullanacağı gibi birçok konu burada belirtilmelidir. Böylece sistemli ve uzun soluklu bir mali politika uygulanabilir.

Ekonomik anayasanın önemli bir bölümünü oluşturan mali anayasa içerisinde mali konulara ilişkin anayasal norm, kural ve kurumların düzenlenmesi gereklidir. Kamusal mallar, kamusal harcamalar, kamusal gelirler, borçlanma, denk bütçe, mali federalizm (Aktan, 2008: 107) gibi konular anayasada hüküm altına bağlanmalıdır. Mali anayasanın da kendi içerisinde bölümleri mevcut olup bu bölümler devletin mali olarak atacağı adımları düzenlemektedir.

Yozlaşmış ekonomilerde vatandaşın ekonomik, hatta siyasal güvenliği, mevcut vergi sistemi içinde siyasi iktidara vergi gelirlerini arttırma gücünü veren, potansiyel imkânların sınırlandırılmasına bağlıdır. Anayasal İktisatçılar vergi oranlarının sınırlarının ve hatta vergi oranının anayasada teminat altına alınmasını önerir. Bu yolla devletin gelirini arttırmak için vergileri artırması ve artan vergiye karşın mükelleflerin kaçamak yol bulması önlenecektir. Vergi oranın arttırılması da anayasada yer almalıdır. Çünkü vergi oranının arttırılma yöntemi ve miktarı önceden

belirlenirse siyasi iktidar kendi çıkarları doğrultusunda vergileme yapamayacaktır. Bütçe büyüklüğünün ne olacağı ve neye göre belirleneceği, vergi kanunlarının hangi yöntemlerle çıkarılacağı da anayasada yazılmalıdır (Savaş, 1997: 117-119).

Verginin üzerinden alındığı nesnenin sınırlandırılması vergi sistemini de genel olarak sınırlandıracaktır. Bu sınır da, vergi kapsamının belirlenmesiyle ortaya çıkmaktadır. Hangi vergi sistemi benimsenirse benimsensin, ortaya konan tercihin anayasal bir tercih olması çok önemlidir. Böylece kendi çıkarlarını kollamaya çalışan açgözlü bireylerin mali süreci baltalamaları da önlenmiş olacaktır (Buchanan ve Brenman, 1980: 84). Bu nedenle vergi düzeyleri anayasal olarak sınırlandırılmalı ve kolay kolay değiştirilememelidir.

Aslına bakılırsa tüm bu önermelerin ve çabalamaların hedefi ekonominin mali yönünü keyfilikten kurtarmaktır. Kişilerin ‘bir de böyle deneyelim’ keyfiyetini elden alarak sık sık değişen mali politikaları engellemek açısından önemli sınırlar çizilmesini sağlamak amaçlıdır.

Kamusal mallar anayasası içerisinde, "Devletin görevi ne olmalıdır?" "Devletin hangi tür işler yapmasına izin verilmelidir?", "Devlet, tam kamusal mallar olarak adlandırılan hizmetler dışında görevler üstlenmeli midir?" şeklindeki sorular inceleme konusu yapılmaktadır.

Kamusal harcamalar anayasası; kamusal mallar anayasası ile çok yakından ilgilidir. Devletin kamu harcamalarına "kantitatif" bazı sınırlamalar getirmeye çalışılmaktadır. Anayasal İktisatçılara göre; devletin kamu harcamalarının bir sınıra tabi olmaksızın artması, ekonomik ve politik yozlaşmanın temel kaynağını teşkil eder. Kamu gelirleri anayasası; başlıca bir "vergi" ve" "borçlanma" anayasasını içerir. Vergi anayasası içerisinde vergi sistemine ilişkin temel konular ve vergileme yetkisinin sınırları belirlenir. Devletin kaynaklarını kullanırken siyasileri ne kadar dikkatli sınırlandırırsak bu kaynakları bulurken de sınırlandırmalıyız. Devlet adına hareket eden iktidarların kendi isteklerine göre vergi alması ya da borçlanması önlenmelidir. Borçlanma anayasası devletin iç ve dış borçlanma şartlarını ve buna ilişkin sınırlamaları içermektedir. Mali anayasaların önemli bir alanını da denk bütçe anayasası oluşturmaktadır. Anayasal İktisatçılara göre, klasik iktisadi düşüncede

önemli bir yer tutan denk bütçe ilkesine geri dönülmelidir. Anayasal federalizm; idareler arası mali bölüşüme ilişkin esasların da anayasada yer alması gerektiği ve devletin vergileme yetkisinin kısmen mahalli idarelere devredilmesini savunmaktadır (Aktan, 2008: 107-108). Gelirlerin amaçları dışında kullanılmasını önleyecek değişik mekanizmalar düşünülebilir. Bu tür vergi sınırlamaları diğer alternatiflere oranla siyasi iktidarın sahip olduğu zor kullanma gücünü otomatik şekilde toplum yararına kullanmaya zorlar (Savaş, 1997: 149).

Geleneksel bütçe sisteminde, kamusal kaynakların hükümetlerin belirlediği belli amaçlara tahsisi ve değişik alternatifler arasında seçim yapma işlemi, genelde bir mali yılı kapsayacak şekilde yapıldığı için, bütçe uygulama sonuçlarının ne olduğu, ekonomiyi nasıl etkilediği, yapılan tercihlerin etkinliğinin saptanması ile yeni hazırlanan bütçeler arasında bağ kurulamamaktadır (Cansız, 2007: 96). Böyle bir bütçeleme sisteminde hazırlanan bütçenin geçmişten ne getirdiği ve gelecekten ne beklediğinden çok cari yıl içinde konulan hedefler ve bu hedeflere ulaşma oranlarının değerlendirilmesi üzerinde durulur. Bunun sonucu olarak da yıldan yıla değişen ve tutturulamayan hedefler ve belirsizlik karşımıza çıkar. Bu durumu önlemenin temel yolu bütçelerin çok yıllı yapılması ve stratejik değer taşımasıdır. Bu ilke anayasada güvence altına alınmalıdır.

Çok yıllı bütçeleme, devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere, izleyen birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı gelecek yıla ilişkin gider ve gelirlerinin yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şeklidir. Çok yıllı bütçelemenin birçok amacı vardır. Bunlar öncelikle; mali disiplinin sağlanması, uzun vadeli düşünebilme, siyasi karar alma sürecinde etkinlik ve kamusal kaynakların etkin bir şekilde dağıtılması şeklindedir (Cansız, 2007: 97-99).

Devletin hangi işlere el atacağı ve ne kadar yetkisinin olacağı kamusal mallar anayasası içerisinde belirtilir. Hem devletin neyi ne kadar üreteceği hem de neyi ne kadar düzenleyeceği bu anayasada yer alır.

Kamusal harcama kanunları devletin neyi ne kadar tüketeceğini düzenler. Kamu harcamalarına bir sınır getirilmezse denk bütçe bozulacak ve bütçe açık vermeye başlayacaktır.

Devletin milli ekonomiyi düzenlemede kullandığı maliye politikası araçlarından birisi borçlanma politikasıdır. Devletin gelir sağlamak, yatırımları arttırmak yoluyla ekonomiyi düzenlemek ve konjonktürel istikrarı sağlamak gibi amaçlarla gerçekleştirdiği borçlanma politikasının, küreselleşme sürecinin ortaya çıkardığı yeni ekonomik düzende; mali disiplini bozmayacak şekilde kullanımı üzerinde durulmuştur (Ener ve Siverekli Demircan, 2007: 223)

Devletin borçlanması, bütçelemesi, idareler arasında mali kaynakları bölüştürmesi, devletin geliri ve gideri ayrıca hangi kaynakların hangi giderlere harcanacağı anayasada belirtilmelidir. Dolayısıyla atılacak her adımın bir normu olmalı ve bu normların sürekliliğinin sağlanması anayasal düzeyde teminat altına alınmalıdır.

Anayasal İktisatçılardan Brennan ve Buchanan mali anayasanın hazırlanması ile ilgili öne sürdükleri teoride; devletin vergileme gücünün sınırlandırılması ve anayasada belirtilmesi, devletin doğal devlet modeline uygun olarak dizayn edilmesi, gelir maksimizasyonu yerine fayda maksimizasyonunu hedefleyen bir devlet maliyesi oluşturulması, vergilenecek malların ve gelirlerin kapsamının belirlenmesi borçlanma ve para basma yetkisinin sınırlandırılması gibi başlıklardan söz etmektedir (Savaş, 1997: 125-143).

Tablo-12: Ekonomik Anayasanın Genel Çerçevesi

Mali Anayasa

- Kamusal Mallar Anayasası - Kamusal Harcamalar Anayasası - Kamusal Gelirler Anayasası - Vergi Anayasası

- Borçlanma Anayasası - Denk Bütçe Anayasası - Mali Federalizm Anayasası

Parasal Anayasa ^{- Para Sistemine İlişkin Anayasal Normlar}

- Para Arzının Ne Şekilde Artacağına İlişkin Anayasal Normlar

Dış Ticaret Anayasası

- Uluslararası İlişkilere İlişkin Anayasal Normlar

- Koruyucu ve Serbeste Dış Ticaret Politikalarına İlişkin Anayasal Normlar

- Döviz Kuru Sistemlerinin ( Serbest ve Sabit Döviz Kuru Rejimlerinin) Belirlenmesi

Yasal-Kuramsal Serbestleşme ve

Rekabet Anayasası

- Devletin Ekonomiye Direkt Kontrol ve Müdahalelerinin Kaldırılması (Yasal-Kurumsal Serbestleşmeye İlişkin Anayasal Normlar)

- Ekonomide Rekabeti Teşvik Edici Kural ve Kurumların Oluşturulması

- Yıkıcı ve Haksız Rekabeti Yasaklayacak ve Cezalandıracak Normların Belirlenmesi

Gelir Dağılımı

Anayasası ^{- Gelir ve Servet Dağılımının İyileştirilmesine İlişkin}

Anayasal Normlar

Sosyal Güvenlik

Anayasası - Sosyal Güvenlik Sistemine İlişkin Normlar