Antes de discutirmos, neste capítulo, a trajetória das políticas sociais brasileiras para crianças e adolescentes, é oportuno abordar, embora de forma breve, a compreensão do conceito de política social.
Sabemos que diversos são os enfoques de abordagem das políticas sociais, os quais as situam como mecanismo de manutenção da força de trabalho, como conquista dos trabalhadores, como doação das elites dominantes, como direitos dos cidadãos, como forma de regulação do conflito capital x trabalho, ou mesmo como uma busca de legitimação e consenso em resposta à pressão dos movimentos sociais.
Todavia, para se entender a política social é importante antes compreender o conceito de “social”, correntemente pensado como “lubrificante da engrenagem econômica”. E a melhor forma de pensar o social é estabelecer uma relação com a questão da reprodução ampliada da força de trabalho, que, por sua vez, se relaciona com as necessidades de uma classe em determinado momento histórico.
Assim, de um lado, as políticas sociais dependem das lutas de classe; e, de outro, cabe ao Estado normatizar certos pontos referentes à regulação do trabalho, já que a dilapidação da força de trabalho pode atingir um ponto tal que comprometa o processo de acumulação de capital. Dessa forma o capitalismo é obrigado a respeitar certos limites para poder continuar a obter rentabilidade na exploração da força de trabalho.
Neste contexto, as políticas de saúde, educação, assistência e outras são objeto de luta entre diferentes forças sociais, em cada conjuntura. Elas não constituem um resultado mecânico da acumulação, nem expressam a vontade exclusiva do Estado ou do poder das classes dominantes. Elas também representam resultados de conquistas, lutas e reivindicações da classe trabalhadora. Nesse sentido, o Estado, como componente essencial das relações de produção capitalista, é o gestor simultâneo e contraditório do capital e da força de trabalho. Dentro desta contradição, o Estado estabelece uma vinculação orgânica entre a acumulação e sua intervenção para garantir a reprodução das relações de produção capitalista. É, pois, na dinâmica desta vinculação que as políticas sociais se definem.
Todavia, a intervenção do Estado através das políticas sociais não se desenha no interesse exclusivo das classes dominantes que o representam. Assim, se, por um lado, como
exigência do próprio capital, a política social do Estado é entendida como uma forma de organizar as condições de reprodução da força de trabalho, por outro lado, ela também incorpora os interesses e reivindicações das classes subalternas.
No entanto, para compreendermos melhor as políticas implementadas por um governo, é importante a compreensão da concepção de Estado e de política social que sustentam as estratégias de intervenção, em determinado momento histórico. Na avaliação das políticas sociais, são complexos e variados os fatores envolvidos, sendo importante considerar, inicialmente, a diferença que existe entre Estado e governo. O primeiro aqui considerado como o conjunto das instituições permanentes que possibilitam a ação do governo; e o segundo, como o conjunto de programas propostos para toda a sociedade, configurando a orientação política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado num dado período de tempo.
As políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais com vistas à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento econômico. Elas são formas de intervenção do Estado, visando à manutenção das relações sociais de determinada formação social. Portanto, elas assumem feições diversas em diferentes sociedades e concepções de Estado.
Nos textos de Offe (1984) é possível identificar a análise do Estado a partir de uma perspectiva de classe, e como sendo a esfera da sociedade que concentra e manifesta as relações sociais de classe, onde há conflitos e estão presentes interesses referentes à acumulação do capital e às demandas dos trabalhadores. Para Offe, o Estado se define por sua exclusão da acumulação, ele é dependente da acumulação, tem uma função de acumulação. E como a acumulação do capital não poderia ser harmoniosa, ela é entrecortada por crises. Ela produz as crises e o Estado baseia sua legitimidade na sua capacidade de superar as crises. Assim, a intervenção do Estado não se legitima pela aparência de sua neutralidade em relação às classes sociais e por sua capacidade de aparecer como tal. Aí podemos dizer que o Estado é julgado pela sua capacidade de ação. Para o autor, o Estado atua como regulador das relações sociais a serviço da manutenção das relações capitalistas em seu conjunto, e não especificamente a serviço dos interesses do capital, apesar de reconhecer a dominação deste nas relações de classe.
E esta função reguladora através da política social é colocada por Offe (1984, p. 15), para quem "[...] a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado". Assim, o
Estado capitalista moderno cuidaria não só de qualificar permanentemente a mão-de-obra para o mercado, como também, através de tal política e programas sociais, procuraria manter sob controle parcelas da população não inseridas no processo produtivo.
Para esse autor o desenvolvimento da política social não pode ser explicado somente a partir de necessidades, interesses e exigências. Mas a transformação das "exigências" em "políticas" é sempre mediatizada por estruturas internas de organização do sistema político, as quais decidem se tais "necessidades" podem ou não ser admitidas como temas que mereçam implementação.
Assim, ao contrário das interpretações "harmonicistas" da gênese e da função da política social estatal, Lenhardt e Offe (1984, p. 36) defendem a tese de que
para a explicação da trajetória evolutiva da política social, precisam ser levadas em conta como fatores causais concomitantes tanto "exigências" quanto "necessidades", tanto problemas da "integração social" quanto problemas da "integração sistêmica" (Lockwood), tanto a elaboração política de conflitos de classe quanto a elaboração de crises do processo de acumulação.(Grifos dos autores).
De acordo com Offe, a formulação das políticas públicas obedece à compatibilização de estratégias que se dão no plano político, com o Estado reagindo tanto às “exigências” quanto às “necessidades” de acordo com as instituições políticas existentes e com as forças sociais dirigidas para essas instituições. Desenvolve-se aí uma espécie de “seletividade estrutural”, quando o Estado adota um sistema de filtros vinculados a interesses de classe, “ocorrendo assim a opção por uma agenda, onde determinados itens são excluídos, transformados ou favorecidos”.
Como afirma Offe (1984, p. 43), a política social não dispõe, pura e simplesmente, de um volume adequado de “alavancas” sociais. Por essa razão, ela “depende dos resultados de ‘estratégias conflituosas de avaliação’ entre classes sociais e grupos, os quais decidem sobre o ‘êxito’ da política social estatal”.