Kamusallığın Kurumları Olarak Kentsel Mekânlar

Ao longo do tempo, a sociedade brasileira sempre lidou com a questão da criança e do adolescente através de imagens preconceituosas e discriminatórias. Historicamente, esses jovens percorreram uma trajetória sempre marcada por denominações estigmatizantes (desvalidos, vadios, menores delinqüentes, vagabundos, carentes, marginais, bandidos, pivetes, trombadinhas, meninos de rua etc.), conforme cada contexto histórico-social. São rótulos originários de concepções estereotipadas, mas também introduzidas formalmente pelos agentes das políticas públicas, e por órgãos do Judiciário. A própria Igreja, através das Santas Casas de Misericórdia, das congregações, irmandades e confrarias, propunha-se a assistir meninos “pobres, vadios, desvalidos e delinqüentes”. Mais tarde, com a implantação do ECA, aqueles rótulos foram teoricamente abolidos, embora ainda persistam no imaginário social e nas práticas institucionais.

Tendo como grande marco histórico a Constituição de 1988, a partir dos anos 1990, do século XX, acontecimentos de elevada importância alteraram, enfaticamente, o panorama político, social e jurídico do país, no que se refere à política nacional de atenção às crianças e adolescentes. Em termos de antecedentes, tudo começou no início dos anos 1980, aos

primeiros sinais de falência do regime autoritário. O movimento democrático renasceu. A oposição contra a repressão política se ampliou rapidamente, combatendo toda forma de repressão, o que atingiu a área de atendimento a crianças e adolescentes, à época denominados de “menores em situação irregular”. Ao longo da década, a maioria dos movimentos sociais incluía em suas pautas de prioridade o grave problema social das crianças e adolescentes desassistidos. E nessa direção, em todo o país, especialistas, profissionais de áreas diversas, técnicos, artistas, jornalistas, lideranças políticas, juízes, formaram um amplo movimento social em defesa dos direitos das crianças e jovens. E como resultado de suas práticas, estudos, mobilizações, congressos, teses e lutas, defendidas em universidades e organizações de classe, nasceram as propostas embrionárias do que, mais tarde, viria a ser o Estatuto da Criança, hoje em vigor. O ECA foi fruto, portanto, de intensa mobilização democrática no país, liderada por representantes da área jurídica, das políticas públicas e sobretudo dos movimentos sociais comprometidos com a infância e a juventude e, particularmente, com os direitos humanos.

Para retratar a nova realidade, fazemos aqui uma breve abordagem sobre os novos princípios e principais fundamentos que passaram a nortear a nova política para esta área, no Brasil.

A propósito, a posição assumida pela sociedade brasileira, àquela época, em relação à questão da criança e do adolescente, apresentara positivas modificações, cujos resultados apontaram perspectivas promissoras neste campo, considerando-se, sobretudo, a descentralização das decisões políticas, a participação efetiva da comunidade nessas decisões e a elevação formal das crianças e adolescentes ao patamar de "sujeitos de direitos".

Dessa forma, as contradições presentes nos métodos e princípios adotados pela até então chamada "política nacional do bem-estar do menor" e o fracasso sucessivo das instituições encarregadas de sua coordenação e execução de ações, certamente contribuíram como argumentos importantes para a deflagração de uma mobilização e de um esforço coletivo da sociedade brasileira no sentido da busca de novos encaminhamentos para o equacionamento dos problemas relacionados com a questão da criança e do adolescente no país.

Neste sentido, a promulgação da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, foi o marco inicial de concretização do esforço e da participação dos movimentos populares da sociedade civil organizada (inclusive o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua) que se mobilizaram e conseguiram incorporar à Carta Magna, de forma explícita e clara, o

compromisso doravante assumido pela sociedade brasileira para com suas crianças e adolescentes, conforme define o texto constitucional, no seu art. 227:

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, Constituição Federal, 1988).

Este artigo constitucional foi regulamentado pela Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, que instituiu o "Estatuto da Criança e do Adolescente" (ECA).4 Em outras palavras, formalizava-se aí o novo direito brasileiro para a criança e para o adolescente, consagrado pelo art. 227 da Constituição Federal. Para tanto, o Estado brasileiro teve que ceder às pressões da sociedade civil, através de um longo processo de luta política e correlação de forças, com ativa participação dos movimentos sociais, de organizações não-governamentais, do movimento nacional dos meninos e meninas de rua, tudo no sentido de promover as mudanças e reformas ostensivamente exigidas pela população para esse setor.

Portanto, todas as crianças e adolescentes brasileiros passariam a ser tratados, indistintamente, sem privilégios e discriminações – o que se aplica tanto ao oferecimento de proteção e garantias de direito quanto à imposição de restrições e de medidas disciplinares – sendo igualmente responsáveis por eles a família, a sociedade e o Estado, sem exclusividade ou isenção de responsabilidade.

O ECA revogou a antiga legislação do período autoritário, inscrita no Código de Menores de 1979, fundada na “doutrina da situação irregular” e executada através da política nacional do bem-estar do menor, conduzida pela FUNABEM. Adota como princípio a municipalização das políticas. Preconiza a participação da sociedade civil na formulação, execução e fiscalização das políticas de atendimento à infância e à juventude, através de conselhos nacional, estaduais e municipais de caráter deliberativo e paritário entre governo e sociedade civil. E assim supera a visão anterior da legislação, retirando a sustentação legal que respaldava as práticas assistencialistas e correcionais repressivas.

4 _{O ECA é constituído de dois livros. O livro I, denominado de Parte Geral, contém títulos que versam sobre a}

criança e o adolescente como sujeitos de direitos fundamentais e individuais que devem ser assegurados com absoluta prioridade por toda a sociedade e pelo poder público. E o livro II, intitulado Parte Especial, no qual se encontram os artigos que abordam as políticas de atendimento, as medidas de proteção, as medidas socioeducativas, os princípios e normas relacionados com a prática de atos infracionais, as responsabilidades dos pais e responsáveis, o Conselho Tutelar, entre outros.

Com a vigência do ECA, o país abandona a doutrina da "situação irregular" e passa a adotar a "doutrina de proteção integral", recomendada pela Organização das Nações Unidas (ONU). De acordo com essa doutrina, a criança e o adolescente passaram a ser vistos como "sujeitos de direitos", como "pessoas em condição peculiar de desenvolvimento", e como "prioridade absoluta". Assim, não poderão mais ser tratados como objeto, passíveis de simples intervenção da família, da sociedade e do Estado. Doravante, terão direito ao “respeito, à dignidade e à liberdade”. E sobre este aspecto do ECA, comentou Paulo Freire:

Não seria possível deixar de constar no texto do Estatuto da Criança e do Adolescente um capítulo sobre o direito à liberdade, ao respeito e à dignidade. Seria incompreensível – mais ainda, inacreditável – um Estatuto da Criança e do Adolescente que não fizesse referência a aspectos do direito à liberdade, como o de vir, o de ir e estar nos logradouros públicos, o de opinião e de expressão, o de brincar , praticar esportes, divertir-se etc. Numa sociedade, porém, de gosto autoritário como a nossa, elitista, discriminatória, cujas classes dominantes nada ou quase nada fazem para a superação da miséria das maiorias populares, consideradas quase sempre como naturalmente inferiores, preguiçosas e culpadas por sua penúria, o fundamental é a nossa briga incessante para que o Estatuto seja letra viva e não se torne, como tantos outros textos em nossa História, letra morta ou semimorta. (FREIRE, 1992, p. 71)

Portanto, pelas suas condições peculiares de desenvolvimento, as crianças e adolescentes passam a ter, com a nova ordem constitucional, direitos especiais, além daqueles já garantidos aos adultos, e prioridade de proteção, socorro e de atenção pública no âmbito das políticas públicas. Assim, a concepção do que é, juridicamente, uma criança ou adolescente, mudou radicalmente. A condição de sujeitos de direito, de pessoas em

condição peculiar de desenvolvimento e passíveis de receber cuidados com prioridade absoluta são definições que não mudaram apenas o tratamento legal, mas instituíram novas

práticas e tipos de instituição para garantir de fato, e a mando da lei, a sua cidadania. Se são

sujeitos de direitos, têm, a priori, por sua própria condição, direitos inalienáveis. São direitos

que podem ser exigidos com base na lei, e, por outro lado, podem levar aqueles que os violam, por desrespeito ou omissão, a responderem em juízo por seus atos. Se são pessoas em

condição peculiar de desenvolvimento, significa dizer que, além de portadores de todos os

direitos de cidadania, eles adquirem uma série de direitos especiais, o que não tem o sentido de privilégio, mas de algo justo, dadas as características de seu desenvolvimento físico e mental. Os mais jovens não têm consciência desses direitos inalienáveis, não têm como defendê-los ou exigi-los, e são incapazes, por si sós, de prover a própria subsistência sem danos irreparáveis a seu desenvolvimento como pessoa e como cidadãos. E, ainda mais, assegura o ECA que as crianças e adolescentes devem ser objeto de prioridade absoluta, o

que expressa a convicção de que as novas gerações são promessa e garantia de futuro de seus povos e de toda a humanidade, e traduz o esforço dos movimentos sociais em defesa da cidadania desses jovens.

Com a nova política, houve importantes alterações na divisão do trabalho social, nesta área. Essas alterações se firmam em dois princípios: a descentralização político- administrativa; e a participação da sociedade através de suas organizações representativas. Como conseqüência disto, as ações do Governo Federal foram limitadas, ficando-lhe vedada a execução direta de programas; os Estados tiveram seu papel restringido; porém, os municípios tiveram suas responsabilidades e atribuições, enfaticamente, expandidas, cabendo-lhes a coordenação local e a execução direta das políticas e ações, em conjunto com as organizações não-governamentais locais.

Para implementar os princípios e diretrizes da política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, a estrutura político-administrativa compreende: o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA (Lei 8.242, de 12 de outubro de 1991), que integra o conjunto de atribuições da Presidência da República; os Conselhos Estaduais e os Conselhos Municipais. São órgãos deliberativos e controladores das ações, e garantem, de forma paritária, a participação popular, através de suas organizações representativas. Entre outras atribuições, tem o CONANDA a responsabilidade de elaborar as normas gerais e zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente; apoiar os Conselhos Estaduais e Municipais, e os órgãos estaduais, municipais e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, diretrizes e os direitos estabelecidos no ECA; e acompanhar o reordenamento institucional, propondo, quando necessário, modificações nas estruturas públicas e privadas, destinadas ao atendimento da criança e do adolescente. O CONANDA, para desempenho de suas funções, conta com o apoio financeiro de um "Fundo Municipal da Criança e do Adolescente", que mobiliza recursos do orçamento municipal, de transferências estaduais e federais e de outras fontes.

As novas concepções de política, já mencionadas, não significaram apenas reformulações jurídicas, como a instituição de garantias processuais na administração da justiça juvenil, mas outras conseqüências práticas para as diferentes modalidades de atendimento.

De acordo com o art. 131, do ECA, a nova estrutura político-administrativa define a criação dos chamados "Conselhos Tutelares", em todos os municípios brasileiros. Estes conselhos têm importante atuação nas esferas locais, inserindo um forte elemento de

participação social e comunitária nas formas de gestão e nas políticas que garantem cidadania à infância e à adolescência. De acordo com Naves (2004), a existência dos Conselhos de Direitos e dos Conselhos Tutelares, no texto do ECA, deriva diretamente de um dos mais importantes conceitos da Constituição de 1988 : a idéia de que a participação democrática da sociedade civil no cotidiano das decisões do governo além de desejável é crucial. Não é à toa que dessa idéia fundadora nasceram diversos tipos de conselhos que hoje fazem parte da vida democrática brasileira: os conselhos de saúde, de assistência social, de orçamentos participativos, de direitos do consumidor, e outros. Em essência, são esses conselhos espaços políticos onde a sociedade civil delibera, juntamente com o poder público, os rumos do seu desenvolvimento.

Segundo o ECA, os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser instituídos no âmbito federal, estadual e em todos os municípios. Sua atribuição específica é decidir quais serão as políticas públicas que o Poder Executivo vai destinar às crianças e jovens do país, dos estados e dos diferentes municípios. Em harmonia com o espírito da Constituição Federal e do ECA, esses órgãos constituem-se de forma paritária entre Estado e sociedade civil. Os membros do Conselho são indicados através de um processo de escolha no qual organizações da sociedade civil indicam seus representantes para o Conselho. O poder executivo, por sua vez, também tem obrigação legal de indicar número de membros. Essa composição por igual estabelece a estrutura básica dos Conselhos de Direitos, dentre cujas atribuições estão as seguintes: definir diretrizes para formulação e implementação da política pública de atendimento à criança e ao adolescente; participar do planejamento municipal, definindo metas a serem perseguidas; analisar projetos a serem executados por entidades governamentais e não-governamentais; controlar o emprego dos recursos do fundo da infância e da adolescência; fiscalizar a implementação da política pública de atendimento à criança e ao adolescente.

Além de estruturar esse modelo de participação comunitária, o ECA viabilizou a reconceituação das instituições antigas, criou abrigos e centros educacionais para aplicação das medidas socioeducativas para adolescentes em conflito com a lei. E abriu espaços para inúmeros programas e projetos inovadores de atendimento, grande parte deles coordenados por entidades não-governamentais.

A partir da promulgação do ECA, no limiar dos anos 1990, o Estado brasileiro passou a ter obrigações bem mais sérias em relação aos direitos de cidadania da infância e da juventude. O ECA assegurou os direitos de todas as crianças e adolescentes sem qualquer tipo de discriminação. A lei garante proteção especial ao segmento considerado pessoal e

socialmente mais vulnerável. Nos casos de atos infracionais, os jovens podem ser beneficiados com o perdão ou a determinação de medidas socioeducativas, mais eficazes que o aprisionamento, que ficou restrito ao flagrante delito e à ordem expressa e fundamentada de um juiz (mandado). Por outro lado, o internamento só pode ser aplicado a autores de atos infracionais graves, e ainda assim sob os auspícios da brevidade, excepcionalidade e respeito à sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. É garantida a defesa por advogado, bem como a punição de abusos de pais, de autoridades e de responsáveis por crianças e adolescentes. As obrigações legais do Estado ainda incluem a oferta de políticas públicas básicas, de serviços de proteção e defesa de crianças e adolescentes vitimizados e de proteção jurídico-social. Todas essas decisões devem, enfim, contar com a participação da sociedade civil, através de órgãos colegiados, os Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares.

O cumprimento desses direitos hoje é fiscalizado e garantido por vários agentes sociais: promotores de justiça, organizações não governamentais, mídia, parlamentares e todos os cidadãos conscientes e comprometidos com a questão da infância e da juventude no país.

O estudo que ora desenvolvemos também se identifica nesse contexto de preocupação, embora focalizando sua atenção nos efeitos das ações dirigidas aos adolescentes em conflito com a lei, egressos do sistema oficial de atendimento. Pelo que percebemos e diante do que nos mostram Bazílio (2003) e Brennand [2002?], parece haver ainda uma grande distância entre a letra da lei, ou entre o padrão da cidadania definido pelo ECA, para esses adolescentes, e o vivido nas instituições e nas ruas por esses aflitos, frustrados e anônimos “cidadãos” , os quais, mesmo já passadas quase duas décadas de vigência do ECA, ainda continuam violados em seus direitos inalienáveis de cidadania, dignidade e condição humana.

A partir dessa estrutura político-administrativa, o ECA introduziu mudanças importantes que poderiam melhorar as condições de atendimento, particularmente aos adolescentes "autores de atos infracionais". Para coordenar e pôr em prática a nova política, o Estado brasileiro, no Governo Collor de Melo (1990/1992), extinguiu a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), instituída em 1964, pela ditadura militar, e criou a Fundação Centro Brasileiro para a Infância e a Adolescência (FCBIA), através da Lei 8.029, de 12.04.90, vinculando-a ao Ministério de Ação Social. Todavia, a instituição teve vida efêmera, tendo sido extinta em 1994.

É oportuno esclarecer que, criada meses antes da promulgação do ECA, e tendo como um dos argumentos de sua criação o fracasso da FUNABEM "... que não conseguiu cuidar das crianças abandonadas porque seu assistencialismo e sua pedagogia eram coercitivos", a

FCBIA, com a promulgação do Estatuto, desde logo, decidiu assumir um "nítido compromisso com as mudanças introduzidas pelo ECA”. Essas mudanças se reportam ao “conteúdo” da nova política (os direitos contidos no art. 227, da Constituição Federal, e no art. 4o, do ECA, além de documentos internacionais das Nações Unidas); ao “método” (superação do enfoque assistencialista e das práticas correcionais-repressivas); e à “gestão” (descentralização e participação) na coordenação nacional da “Política de Proteção Especial”. Esta fundação, no entanto, no âmbito da reforma do Estado, foi substituída pela estrutura pública hoje em funcionamento, conforme mostraremos mais adiante.

A intenção do governo era que a coordenação das ações dessa política no nível federal fosse realizada, a partir daquele momento, por um organismo técnico de estrutura simples, bem diferente das estruturas atuais, e suficientemente ágil para operacionalizar as diretrizes e normas do CONANDA.

A expectativa, à época, era que, no plano burocrático, fossem encontradas soluções práticas e desburocratizadas, até porque as conquistas, pelo menos no plano legal, adquiridas pelos movimentos organizados, favoráveis à promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente, mereciam o respeito da sociedade.

E foi também com essa preocupação que o governo brasileiro atual optou por vincular diretamente à Presidência da República, a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH)5, a Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente (SPDCA)6 e o CONANDA, que, atualmente, são os órgãos oficiais encarregados de conduzir e comandar as políticas e ações nessa área, no país.

Em suma, o ECA marca um avanço significativo ao propor uma forma de gestão democrática, através de diferentes conselhos, ao incluir novos atores nos cuidados e proteção dos adolescentes e ao regular sobre medidas socioeducativas em contraposição às práticas repressivas do passado. Infelizmente, a prática hoje ainda tem se mostrado bem aquém das expectativas e anseios da sociedade, sobretudo dos movimentos sociais que, nas décadas de 1980 e 1990, do século passado, lutaram contra essas práticas e por outras tidas como socioeducativas.

Sem querermos ser pessimistas, mesmo com a introdução dessas inovações, e pelo que se observa no dia-a-dia, no interior das instituições de internação, o Estado brasileiro ainda continua aplicando métodos de controle e repressão, como que para atender a objetivos

5 _{Incorporada à Presidência da República pela Medida Provisória nº 103, de 1º/01/2003.}

6 _{Sucessora do Departamento da Criança e do Adolescente, do Ministério da Justiça (Decreto nº 4.671, de}

de dominação das classes subalternas, apesar de dispor formalmente de uma política específica, definida com a participação democrática da sociedade, e considerada das mais avançadas. É possível que isso possa ser explicado pela própria tradição assistencialista e pela postura policialesca combinada com o desejo de punir, incorporado em muitos segmentos da dita “sociedade de controle.”

Assim sendo, apesar dos avanços na legislação e na formulação das políticas para o setor, as práticas ainda apresentam características das “instituições totais” (GOFFMAN, 1988), desenvolvidas para a repressão e o controle social, em decorrência de uma herança histórica e metodológica própria dos reformatórios de outrora. Esse conceito, esclareça-se, foi utilizado inicialmente por Goffman ao referir-se a instituições nas quais os indivíduos internos eram impedidos de sair de suas dependências, devendo ali desenvolver todas as suas atividades e trocas afetivas e comunicacionais. Assim, o pertencimento a uma instituição total gerava um alto grau de dependência social e psicológica dos indivíduos aos limites e regras