Kamu Kesimi Borçlanma Gereği

Türkiye ekonomisinde kamu kesimi borçlanma gereği temel sorun olarak 1978’den sonra belirgin hale gelmeye başlamış, 24 Ocak kararları olarak bilinen yapısal değişim sonrasında belli bir mali disiplin sağlanarak bu oranın 1980’ lerin ortalarına doğru azalmaya başladığı görülmüştür. Kamu açıklarının büyümesinin doğal bir sonucu olarak kamu kesimi borçlanma gereğindeki artışlar, kamu borç stokundaki artışların en belirleyici unsuru olmuştur. Özellikle 1990’ ların başından itibaren kamu mali disiplinindeki aşırı bozulmalar mali piyasalarda kaynakların reel maliyetinin yükselmesi sonucunu doğururken, reel ekonomik kesimde yaşanan yüksek kaynak maliyeti üretim hacminde daralmaya neden olmuştur (Sakal, 2003: 183).

Türkiye’ de ekonomik politikalar bakımından farklı yaklaşımlar ortaya çıkmıştır. Ekonomik ve siyasi belirsizliklerden etkilenen Türkiye ekonomisi yaşanan krizlerin de etkisiyle “istikrar tedbirleri” adı altında kamu sektörü açıklarının kontrol altına alınması yönelik bir dizi yaklaşım belirlemiştir.

Özellikle ülkenin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması için mali disiplinin önemi vurgulanmıştır. Böylece sıkı maliye politikası ile kamu harcamalarını azaltmak ve gelirleri artırmak aynı zamanda devletin özel sektöre gerekli mali kaynakları sağlaması temel amaç olmuştur. Ancak Türkiye’de bu programların gerektirdiği yapısal tedbirlerin hayata geçirilmesinde yaşanan sorunlar ve uygulama sürecinde karşılaşılan krizler,

sürdürülebilir ekonomik ve mali yapının gerçekleştirilmesini engellemiştir (Kesik, 2003: 3). Sonuç olarak kamu kesimi borçlanma gereğinin GSMH içindeki payı giderek artış göstermiş, hatta bu oran bazı yıllarda %15’ lerin üzerine çıkmıştır.

Kamu finansman dengesi; kamu kesiminin belli bir dönem (yıl) içindeki gelir ve gider dengesini ifade ederken, giderlerin gelirlerden fazla olması veya gelirlerin toplanmasındaki gecikmelerden dolayı kamu kesiminin açık vermesi söz konusu olmaktadır (Günal,1996: 4). Bu açıkların önemli boyutlara ulaşması veya kronik hale gelmesi günümüzde pek çok ülke için önemli bir sorun haline gelmiştir.

Kamu kesimi finansman açıkları, Türkiye’de birtakım ekonomik istikrarsızlık unsurlarının temel nedenleri arasında görülmektedir. Kamu kesimi açıkları başta fiyat düzeyi, faiz ve büyüme oranları olmak üzere birçok makroekonomik değişkeni olumsuz yönde etkilemektedir (Demir vd., 2005:

248). Bu nedenle kamu kesimi finansman açıkları ve sonuçları özellikle 1980’lerden itibaren Türkiye’de tartışılmaya başlamıştır. Türkiye’de yüksek kamu açıklarının uzun süre devam etmesi yüzünden devlet borç tuzağına düşmüş ve yatırım yapamaz hale gelmiştir. Yüksek faiz oranından devlete borç verme olanağı bulan bankalar özel sektöre daha az kaynak aktarmışlardır.

Ortaya çıkan kamu kesimi finansman açıkları, bu açığın finansmanı sorununu gündeme getirmiştir. Genellikle kamu açığının finansmanı için kullanılan kavram, kamu kesimi borçlanma gereğidir (KKBG). Başka bir ifade ile KKBG; devletin kamu açığını ölçmeye yarayan bir kavramdır. Kamu kesimi borçlanma gereği, kamu giderlerinin kamu gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan açığı ifade eder. Adına borçlanma gereği denilmesinin nedeni ise, açığın kapatılması için ne kadar borçlanılması gerektiğini göstermesidir (Özgen, 2002: 93). Türkiye’de kamu kesimi açıklarının finans- manında kullanılan yöntemler çoğu zaman mali disiplini bozarak yeni finansman açıklarına neden olmaktadır. KKBG’deki artış, yatırım - tasarruf

dengesini ve ithalat-ihracat dengesini bozarak, iç ve dış açık üzerinde etkili olmuştur.

Türkiye’ de kamu kesimi borçlanma gereğindeki artış, mali dengelerin bozulmasına yol açmıştır. 1990’ lı yıllardan itibaren kamu bütçe disiplini bozulmuş, özellikle tüketim harcamalarında artış yaşanmış, buna karşın yeterli harcama denetimi yapılamamış, savurganlık ve yolsuzluk artmıştır. Öte yandan kamunun vergi gelirlerinde önemli artışlar olmasına rağmen kamu harcamalarını karşılamaya yetmemiştir (Yıldız, 2006: 1). Kamu gelirleriyle kamu giderleri arasındaki olumsuz farkın kamu gelirleri ile karşılanamaması sonucunda ise, Türkiye’ de kamu kesimi borçlanma gereği 2001 yıllında GSMH’nın % 16.4’ üne kadar ulaşmıştır.

Türkiye’ de KKBG’ nin bazı yıllar azalma eğilimi gösterse bile çoğu zaman artış trendi sergilediği söylenebilir. Nitekim KKBG’nin GSMH’ ya oranı 1980’li yıllarda ortalama % 4-5 arasında seyrederken, 1991 yılında %10,1 seviyesine çıkmıştır. Ancak 1990’lı yılların ortalarında uygulanan istikrar tedbirleri ve daraltıcı maliye politikalarının etkisiyle bu oran 1995 yılında % 5’e gerilemiştir. Sonraki yıllarda bu politikalar sürdürülemeyince KKBG tekrar artış eğilimine girmiştir.

1980-2006 yılları arasında Türkiye’ de KKBG’ nin GSMH’ ya oranın- daki değişmeyi gösteren Tablo 3.1’ de kamu kesiminin borçlanma ihtiyacı içinde olduğu görülmektedir. 1980-2006 yılları arasında kamu kesimi dengesi içerisinde yer alan kamu kurumlarının finansmanından oluşan kamu açıkları kamu kesimi borçlanma gereğini artırmıştır.

KKBG / GSMH oranının en düşük değeri 1982’ de % 3,5, en yüksek değeri 2001’ de %16,4 olarak gerçekleşmiştir. KKBG / GSMH oranı 5 Nisan 1994 kararlarının da etkisiyle 1994 ve 1995 yılında hızla düşmüş, ama sonraki yıllarda tekrar artmıştır. Ancak kamu kesimi borçlanma gereğinde gözlenen iyileşmeler (KKBG’deki düşüş) geçici olmuştur. Çünkü, sosyal güvenlik kuruluşlarının açıkları, özelleştirme gelirlerinin beklenenin altında olması gibi

nedenlerle kamu harcamaları ve gelirleri arasındaki uyumsuzluk devam etmiştir (Özbilen, 2001: 2).

Tablo 3.1: Kamu Kesimi Borçlanma Gereği / GSMH

YILLAR 2000 14.848.810 125.596 11,8 2001 29.030.476 176.484 16,4 2002 35.007.644 275.032 12,7 2003 33.355.060 356.681 9,3 Sosyal Göstergeler (1950-2006) verilerinden tarafımızca derlenmiştir.

-10

KKBG’nin 1989 yılında GSMH’ya oranı %5,3 iken, 1996 yılından itibaren yükseliş eğilimine girerek 1999 yılında GSMH’ ya oran olarak %15,6 gibi yüksek bir seviyeye ulaşmıştır. 2001 yılında kamu kesimi borçlanma gereğinin GSMH’ya oranı bir önceki yıla göre 3,9 puan artarak %16,4 seviyesinde gerçekleşmiştir. Kamu kesimi borçlanma gereğindeki bu artış konsolide bütçe ve sosyal güvenlik kuruluşlarının açıklarından kaynaklanmak- tadır (DPT, 2001b: 13). 2002 yılında KKBG / GSMH oranı 2001 yılına göre 3,7 puan gerileyerek %12,7 olmuştur. KKBG’ deki bu azalma ise, esas itibariyle faiz ödemelerindeki reel düşmeye bağlı olarak konsolide bütçe, işsizlik sigortası fonu ile özelleştirme gelirlerinden dolayı fon, sosyal güvenlik ve KİT dengelerinde hedeflenen iyileşmeden kaynaklanmıştır. KKBG / GSMH oranı 2003 yılında % 9,3, 2004 yılında % 4,8 ve 2005 yılında % -4,1 ve 2006 yılında % -2,6 olarak gerçekleşmiştir. KKBG’ deki bu azalma eğilimi kamu kesimi genel dengesinin yıllar sonra fazla verdiğini göstermektedir.