yoluna gidilmiştir. Devlet için geçici bir gelir kaynağı olan borçlanma günümüzde de ülkelerin sıkça başvurduğu önemli ve etkili bir finansman aracı haline gelmiştir.
Borçlanma, sadece uzun dönemde verimli sayılan devlet yatırımlarının finansmanında değil, tüm kamu giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır.
Kamu açıklarının borçlanma ile kapatılmasının zamanla sürekli hale gelmesi sonucu artan borçlanma miktarı ekonomide yapısal sorunları beraberinde getirmiştir.
1.2. KAMU BORÇLANMASININ NEDENLERİ
Kamu borçlanma nedenleri ve borçlanma koşulları, hemen hemen tüm ülkelerde farklılık göstermektedir. Günümüzde devletler, ekonomik ve toplumsal sorunlara çözüm getirmek ve sosyo - ekonomik istikrarı sağlamak için vergi gelirlerinin yetersiz kaldığı durumlarda borçlanmaya sık sık başvurmaktadır.
Günümüzde devletin büyük yatırımları gerçekleştirmek ve savaş gibi olağanüstü durumlarda borçlanmasının dışında, yıllık bütçe açıklarını kapatmak, kamu gelir ve giderleri arasında zaman itibariyle meydana gelecek dengesizlikleri gidermek, ekonomide konjonktüre bağlı olarak oluşan atıl fonları ekonomide tekrar aktif hale getirmek gibi nedenlerle borçlanma yoluna gittiği görülmektedir.
Borçlanmanın nedenleri bireyden bireye, toplumdan topluma, ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişmektedir. Borçlanma; gelişmiş ülkelerde büyüme, ekonomik kalkınma ve teknoloji üretmenin finansmanında kullanılan önemli bir kaynak olarak ortaya çıkarken, özellikle vergi sisteminde sorunların yaşandığı gelişmekte olan ülkelerde yoğun olarak kamu kesimi açıklarının ve kamu harcamalarının finansmanında kullanılmaktadır (Demir ve Sever, 2009:
9). Borçlanmanın ülkeler üzerine etkisi daha çok ortaya çıkardığı sonuçlar itibariyle farklılaşmaktadır. Kamu açıklarının finansmanı için yapılan borçlanmalar genel ekonomik yapı üzerinde olumsuz etkiler meydana getirirken, tasarruf ve faiz oranı üzerinde baskı yaratarak büyüme sürecini olumsuz etkilemektedir.
1.2.1.Olağanüstü Giderlerin Finansmanı İçin Borçlanma
Olağanüstü harcamalar; önceden bilinmeyen, her yıl tekrarlanmayan ve faydası uzun yıllar devam eden harcamalardır. Önceden tahmin edilmeyen harcamaların tamamen vergiler yoluyla finansmanı mümkün olmadığından devlet, bu tür harcamaları borçlanarak finanse etmektedir. Bütçe yılı içerisinde meydana gelen deprem, sel, yangın gibi doğal afetlerin yarattığı olumsuz etkilerin giderilmesinde finansman aracı olarak borçlanmaya başvurulmak- tadır.
Diğer yandan, doğal afetler, kişilerin ve kuruluşların mali yapılarını zayıflatır. Bu nedenle; bu kişi ve kuruluşların vergi borçlarının ertelenmesi hatta birkaç yıl vergi yükümlülüklerinin hafifletilmesi gerekebilir. Bu bakımdan devletin ihtiyaç duyduğu kaynaklara ulaşabileceği bir yöntem olan borçlanma, bu gibi durumlarda devletin en önemli gelir kaynağı olmaktadır (Özbilen, 1999:
20). Doğal afetlerin yaşandığı dönemlerde ülkenin ekonomik gücünün ve toplumun vergi gücünün azalması borçlanmayı vergi koymaktan daha cazip hale getirmektedir.
1.2.2.Kamu Yatırımları ve Kalkınmanın Finansmanı İçin Borçlanma
Günümüzde devletin bir yandan klasik görevlerini yerine getirmesi diğer yandan da kalkınmayı sağlamaya çalışması kamu harcamalarını arttırmak- tadır. Artan kamu harcamalarını karşılamada vergi gelirlerinin yetersiz kalması sonucu kamu yatırımlarının finansmanında borçlanma yoluna gidilmektedir.
Çağdaş devlet anlayışıyla birlikte ekonomik ve sosyal yönden devletin yüklenmiş olduğu görev sorumlulukların artması devletin birçok alanda ekonomiye müdahalesini arttırırken bu durum devletin ekonomi içindeki payının giderek büyümesine yol açmıştır. Hızlı sanayileşme, hızlı nüfus artışı ve kentleşme yatırımları arttırmakta, büyük bayındırlık yatırımları (köprü, baraj, metro) ve sosyal nitelikli yatırımlar (eğitim, sağlık) ise sürekli gelir kaynaklarının yetersizliği nedeniyle sık sık borçlanma yoluyla finanse edilmektedir (Açba, 1996: 6).
Ülkeler açısından ekonomik dengenin sağlanması, korunması ve kalkınmayı gerçekleştirecek yatırımların yapılması önemlidir. Bireylerin gelirlerinin düşüklüğünden kaynaklanan tasarruf açığı ve sermaye yetersizliği ise büyüme ve kalkınmanın önündeki en büyük engellerden biridir. Bu nedenle; ferdi birikimlerin ve girişimlerin yetersizliği dolayısıyla kalkınmayı sağlayacak yatırımların yapılması devlete kalmaktadır (Özbilen, 1999: 20-21).
Kalkınmayı sağlayacak yatırımların çok yüksek miktarda finansman gerektir-mesi nedeniyle ekonomik dengenin sağlanması ve korunması için borçlanmak kaçınılmaz olmaktadır.
Devlet yatırımları genelde büyük alt yapı yatırımları olarak ortaya çıkmaktadır. Binalar, barajlar, köprüler büyük paralar gerektiren ve başlangıç tarihleri ile bitim tarihleri arasında uzun süre olan, devlete hemen gelir getirmeyen yatırımlardır. Bu yatırımların uzun dönemde tamamlanacak yatırımlar olması nedeniyle vergilendirme kapasitesi belirli ve sınırlı bir ülkede her yıl elde edilen vergi gelirlerinin büyük bir kısmını kullanmak yerine finansmanının borçlanma ile yapılması daha akılcı olmaktadır (Erdem, 2006:
11). Büyük çaplı kamu yatırımlarının sadece vergilerle finanse edilmesi durumunda; düşük gelirli kişiler ödediği vergilerle yatırımların finansmanına katılıp, yatırımların getirisinden yararlanamazken, gelecek kuşaklar bu yatırımın maliyetine katılmadığı halde faydalarından yararlanmaktadır. Bu nedenle; borçlanma ile bu dengesizlikler giderilmeye, yatırımların finansman yükü nesiller arasında dağıtılmaya çalışılmaktadır (Buchanan,1997:120).
Ekonomik kalkınmayı hedefleyerek alınan borçların, yönlendirildiği yatırımlar başarıya ulaştığında, ekonomik büyüme ve istihdam üzerinde olumlu etkiler yaratılabilir. Kalkınma amacının gerçekleştirilmesinde etkinliğin sağlanması borçla finansmanın etkin kullanımına bağlıdır. Etkinlik açısından borcun verimli yatırımlara yönlendirilmesi kadar borçlanmanın uygun maliyetle gerçekleştirilmesi de önemlidir (Bülbül, 2003:125). Borçlanma ile sağlanan fonların kamunun verimli yatırımlarında kullanılması durumunda devlet, hem faiz hem de borcun anaparasını belli bir süre sonunda ödeme imkanına sahip olacağından, büyük ölçekli yatırımların borçlanma ile finanse edilmesi kısa vadede vergi yükünün hafiflemesine ancak uzun vadede vergilerin daha da artmasına neden olacaktır.
1.2.3. Bütçe Açıklarının Finansmanı İçin Borçlanma
Devlet yüklendiği görevleri yerine getirirken harcamalar yapmak ve bu harcamaları yapabilmek için de kaynak bulmak zorundadır. Devletin görev ve sorumluluklarının artması sonucu, harcamaları artarken gelirleri buna paralel olarak artmamakta, dolayısıyla harcamaları ve gelirleri arasındaki dengesizlik kamu açıklarını oluşturmaktadır. Maaş, ücret, kira ile ilgili harcamalar düzenli iken, yatırım harcamaları, devlet borçlarının anapara ve faiz ödemeleri ile ilgili harcamalar düzensizdir. Mali yıl içinde alınan vergi gelirlerinde ise süreklilik yoktur. Bazı aylarda vergi gelirleri düşmekte, bazı aylarda yükselmektedir. Bu nedenle; zaman itibariyle ortaya çıkan gelir ve gider dengesizliğini gidermek
için borçlanma zorunlu bir finansman aracı olarak gündeme gelmektedir.
Kamusal hizmetlere duyulan ihtiyacın fazla olması, hızlı nüfus artışı, mali disiplinin olmayışı, özellikle ortaya çıkan makro dengesizlikleri ortadan kaldırmak için kamu kesimi yıllar itibariyle daha çok borçlanmak zorunda kalmıştır.
Kamu harcamalarının artışı sonucu oluşan bütçe açıklarının finansmanında vergilerden yararlanmak mümkündür. Ancak bunun için başlangıçta öngörülen vergi gelirlerinde daha fazla artış sağlamak amacıyla vergi kanunlarında yasal düzenlemeye gereksinim duyulabilir. Bu düzenle- melerin zaman alıcı olması nedeniyle harcamaların kısılması ve vergi gelirlerinin arttırılması kısa vade de mümkün olmayacağından borçlanmak kaçınılmaz olmaktadır (Evgin, 1994: 21).
1.2.4. Borç Ödemek İçin Yapılan Yeniden Borçlanma
Devlet borçlanırken çıkardığı yüksek faizli borçları, piyasadaki daha düşük faiz düzeyine indirerek yeni borç senetleriyle değiştirmek ve böylece borcunu hafifletmek ister. Çoğu kez artan borç taksitleri bütçe içinde büyük bir yük oluşturduğundan devletin devamlı olarak borçlanması borç yükünün giderek ağırlaşmasına ve bütçe içerisinde borç ödemelerine ayrılan payın büyümesine neden olmaktadır (Eker ve Meriç, 1999: 29). Ülkemizde ise, en çok başvurulan bir yöntem haline gelen borcun borçla ödenmesi ya da borç ertelemeleri hem iç hem de dış borçlarda sık sık görülmektedir.
Borcun ödeme zamanı geldiğinde devlet, gelirlerinin istikrarsız olması, büyüyen borç miktarları ve artan kamu giderleri sonucu yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle yeniden borçlanmaya giderek süresi gelen borçları kapatır. Bu şekilde; borcun borçla ödenmesi amacıyla alınan kredilere
“röfinansman krediler” denir (İnce, 2001: 26). Bu gibi koşullarda yeniden
borçlanılarak süresi gelen borçların ödenmesi geçici rahatlık sağlarken, bütçe üzerindeki faiz yükünü de arttırmaktadır.
1.2.5. Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma
Borçlanma, kamu giderlerini karşılamak için kullanılan bir finansman aracı olmakla birlikte, aynı zamanda devletin ekonomiye müdahalesini
sağlayabilen bir maliye politikası aracıdır. Müdahaleci (modern) devlet
anlayışının ekonomi üzerindeki rolü, Keynesyen anlayışın ekonomide hâkim olmaya başlamasıyla birlikte artmıştır. Bu bağlamda; borçlanma Klasik anlayışa göre olağanüstü bir finansman aracı iken, modern maliye görüşüne göre olağan bir finansman aracı haline gelmiştir (Çiçek vd., 2010: 142). Devlet maliye politikası aracı olarak sadece kendisine gelir sağlamak için değil, ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek için de borçlanmaya başvurmaktadır. Bu anlamda borçlanma bir taraftan gelir elde etmek amaçlı, diğer taraftan fiyat istikrarı, gelir dağılımı, ekonomik büyüme gibi makroekonomik amaçları gerçekleştirmek amacıyla da kullanılmaktadır.
Borçlanma politikası sonucu elde edilen fonların kullanım şekli ve sonuçları da önemlidir. Sağlanan fonlar ekonomide üretime katıldığı, mal ve hizmet alımında kullanıldığı takdirde genişletici etkilere yol açacaktır (Özbilen, 1999: 67). Bir istikrar aracı olarak borçlanma ele alındığında borçlanmanın hangi kaynaktan yapıldığı ve borçlanma sonucu elde edilen fonların nasıl kullanıldığı da önem taşımaktadır. Ekonomideki durgunluk dönemlerinde toplam talep yetersizliğini gidermek için kamu harcamalarının finansmanının bankalardan sağlanması ekonomide genişletici etki yaratmaktadır. Ekonomide harcama fazlasının olduğu enflasyon dönemlerinde ise borçlanmanın kişi ve firmalardan yapılması harcamaları kısıtlayıcı bir etki yaratıp özel tüketim ve yatırım harcamalarını azaltacaktır.