III. KURUMLAR VERGİSİ KANUNU
13. İndirimli Kurumlar Vergisi Uygulaması
Se comparada à política de turismo no Brasil, a trajetória do turismo em Goiás não é tão recente quanto parece, nem as medidas para estimulá-lo. No entanto, delinear essa trajetória, como já identificaram Almeida (2002) e Teixeira (2013), é uma tarefa desafiadora em função da falta de uma memória institucional alimentada por arquivos, documentos e relatórios de atividades organizacionais do governo estadual.
A narrativa que se segue, do ponto de vista metodológico, utilizou de pesquisa documental, composta pelo levantamento da legislação goiana voltada para o turismo, de modo a averiguar se havia menções claras à atividade turística na macrogestão de cada governo, assim como na escala municipal.20 Aponta-se uma
necessidade paralela de verificar como os governos estaduais se aparelharam para viabilizar as políticas derivadas da esfera nacional, bem como para delinear intervenções complementares àquelas que permitiram construir uma agenda de ações para o turismo goiano. Com essa estratégia, apresenta-se uma periodização composta por quatro momentos: o primeiro caracteriza-se pela construção do aparato institucional do turismo (entre 1961 e 1978); o segundo abrange um período em que ocorre a emergência de novos discursos e temas (entre 1979 e 1990); o terceiro constitui-se da proposta de descentralização da política de turismo (entre 1991 e 1998); o quarto refere-se ao fortalecimento do planejamento nas escalas estadual e municipal (a partir de 1999).21
3.1 Construção do aparato institucional do turismo (1961-1978)
Os primeiros instrumentos legais que permitiram a regulamentação da atividade turística no estado foram identificados no início da década de 1960, quando,
20 O site utilizado para a pesquisa foi <http://www.casacivil.go.gov.br>, com acesso pelo item “Pesquisa legislação”. A investigação foi complementada por meio de pesquisa documental em órgãos oficiais do governo e bibliotecas públicas da cidade de Goiânia.
21 Foi possível realizar um mapeamento com ações pontuais voltadas para o turismo, diagnosticadas nos planos do governo de Mauro Borges ao do primeiro mandato de Iris Rezende. Os demais mandatos não puderam ser verificados em virtude da generalização das informações, não sendo possível, pois, espacializá-las.
75 na gestão de Mauro Borges Teixeira (1961-1964), houve uma intervenção estatal ordenada por meio de um plano com objetivos e metas.
É oportuno lembrar que, conforme o recenseamento de 1960 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 1961), a população de Goiás, incluindo o atual estado do Tocantins, era de 1.917.460 habitantes. No documento intitulado Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás (1961-1965),22 detectam-se as
primeiras intervenções governamentais planejadas para exortar a atividade turística. As estratégias adotadas, como mostra o Mapa 1, eram destinadas somente a três municípios: a) Goiânia (150.306 hab.), por ter o atributo de uma capital moderna, que representava o vertiginoso desenvolvimento do Oeste brasileiro e que formaria com Brasília um circuito turístico de negócios; b) Caldas Novas (28.478 hab.), que deveria ser transformada em estância hidromineral, aparelhada para fins sanitários e turísticos; c) Cidade de Goiás (6.315 hab.), monumento histórico e artístico do Brasil Central que deveria passar por um processo de restauração e preservação. Nota-se, pela análise do plano, batizado de “Plano MB” (Mauro Borges), um forte vínculo com o nacional-desenvolvimentismo, estilo de gestão e planejamento centralizados na mão do poder público e amparados por um corpo inédito de tecnocratas que poderia ter alterado profundamente a estrutura administrativa vigente do estado de Goiás, caso sua atuação não tivesse sido abortada pelo golpe militar.
O Plano de ação do governo Otávio Lage de Siqueira: triênio 1968-1970 (GOIÁS, 1968a),23 cuja orientação teria sido dada pelo governo central por meio das
diretrizes para uma política nacional de turismo,24 também galgou um estado
desenvolvimentista, a partir do amplo apoio à indústria e à agropecuária. Tendo em vista que, em 1970, o estado registrava 2.997.570 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 1971), justificada estava a preocupação quanto ao estabelecimento de uma sólida infraestrutura viária, com a pavimentação de cerca de 2.800 km de rodovias estaduais e federais, com rede de transmissão e distribuição de energia elétrica, ampliação dos sistemas de produção etc. (GOIÁS, 1968a), como revela a Mapa 2.
22 Lei nº 3.040, de 7 de novembro de 1960 (TEIXEIRA, 1961).
23 Otávio Lage de Siqueira governou o estado entre janeiro de 1966 e março de 1971.
24 O estímulo para tanto foi dado pelo Decreto-Lei nº 55/66, que viria a definir a primeira PNT, a criar o CNTur e a Embratur. A partir desse instrumento, fundos foram criados e muitos estados foram estimulados a estabelecer suas próprias políticas, como ocorreu com Goiás.
76 MAPA 1 - Política de turismo no estado de Goiás: ocorrência de ações no governo de Mauro Borges (1961-1965)
77 MAPA 2 - Política de turismo no estado de Goiás: ocorrência de ações no governo de Otávio Lage de Siqueira (1968-1970)
78 Setores como o turismo, a cultura e o meio ambiente foram pouco notados. Em relação ao planejamento do turismo, há referências quanto à criação de um departamento que iniciaria a implantação da PNT dentro do programa do Conselho Nacional deveria coordenar o assunto e criar um conselho estadual que, por sua vez, seria o órgão incentivador e normativo das atividades turísticas no estado.
Vê-se aqui um reflexo da política nacional já estabelecida em 1966 pelo Decreto nº 55, embora as ações ainda sejam restritas a poucos municípios, como Goiânia, Caldas Novas e Rio Verde, e não se debrucem sobre a construção de novos destinos. Em termos de maior relevância, cita-se a construção do Bosque dos Buritis em Goiânia, a recuperação do Cine Teatro Goiânia (a capital contava com 381.055 habitantes em 1970), a execução das obras do Plano Integrado de Caldas Novas, além da publicação de um guia turístico de Goiás. Apesar da pouca atenção dada à estruturação da atividade no estado, o próprio governador participou do 1º Encontro Brasileiro de Turismo, sediado no Rio de Janeiro, com a intenção de inserir o estado de Goiás no roteiro nacional de turismo (GOIÁS, 1968b).
As ações mais ousadas e estruturantes para o setor turístico goiano foram identificadas nas Linhas de ação de Leonino Di Ramos Caiado (1972-1974) (GOIÁS, 1971), algo pouco assinalado pela literatura goiana. No diagnóstico elaborado pela equipe de Caiado, reconhecia-se um aproveitamento incipiente do potencial do estado, ou, como foi denominado, uma “relativa estanqueidade”, tendo em vista as oportunidades para a obtenção de resultados econômicos mais expressivos. Cumprindo a função organizativa, o Departamento de Turismo (Detur)25 foi então
formalizado, tornando-se uma estrutura jurídico-administrativa de maior autonomia enquadrando-se como iniciativa governamental vinculada à PNT capaz de construir um suporte organizacional necessário ao desenvolvimento do turismo no estado. A esse órgão caberia “exercer uma ação normativa, coordenadora, fiscalizadora e de gestão direta, em caso de insuficiência da iniciativa privada” (GOIÁS, 1971, p. 124).
Por meio do planejamento como ferramenta, foi traçado um conjunto de programas com diagnóstico, estudos de viabilidade de oferta de produtos, promoção de convênios etc. para destinos já conhecidos do estado e outros novos, passíveis de estímulos. Como consequência, vários projetos privados se fizeram presentes na gestão
79 de Caiado, tais como: instalação de empresas de turismo em Goiânia; ampliação do parque hoteleiro de Caldas Novas via projetos urbanos, do Parque das Águas e da Pousada do Rio Quente; implantação e ampliação do turismo no rio Araguaia; experimentação de empreendimentos turísticos em Itajá, Itiquira e Pirenópolis; estudos de viabilidade de implantação de rede de motelaria ao longo da Belém-Brasília. Há menções claras quanto à criação da primeira fonte artificial de água termal de Caldas Novas (poço), em 1973, e a estratégias de marketing em um documento promocional chamado de “O Rio Praia”. O Detur elaboraria o ousado Plano de Aproveitamento Integrado do Vale do Araguaia, que permitiria a prática de safári no Parque Nacional do Araguaia. Assim feito, apresentaria informações concretas aos investidores sobre a escolha das áreas para investimento sob sua coordenação. Este era um exemplo da carta de potenciais concentrados no estado, à disposição de possíveis empresários país afora.
Conforme apontou relatório do sucessor de Caiado, o maior impacto da ação empresarial, tanto em quantidade como em qualidade de hotéis, foi sentido em Caldas Novas (GOIÁS, 1976). Acrescentam-se, ainda, importantes ações de proteção do patrimônio das cidades históricas de Goiás e Pirenópolis, para a divulgação do valor turístico e cultural e de estímulo à hotelaria (MAPA 3).
Almeida (2002) afirma que nesse governo foram adotadas medidas importantes para o turismo por meio do Detur e do Grupo de Trabalho de Turismo (GTT).26 Este último deveria identificar as principais regiões goianas com
potencialidades turísticas para uma posterior implantação do Sistema Estadual de Turismo. Diante desses feitos, há que se atribuir a devida responsabilidade a Leonino Caiado pelo desenvolvimento do setor em Goiás a partir da construção de uma agenda formal e institucional que assimilou a importância de parte dos instrumentos que compõem a política de turismo, tratados anteriormente por Velasco González (2007, 2011).
26 Em nossa pesquisa não foi possível identificar o real papel do GTT, além daquele descrito por Almeida (2002).
80 MAPA 3 - Política de turismo no estado de Goiás: ocorrência de ações no governo de Leonino Di Ramos Caiado (1972-1974)
81 Nas palavras do governador Leonino Caiado, há clara intenção quanto à criação de uma política para o turismo:
Dirigirei o esforço de meu governo no sentido da criação de uma política de turismo com um trabalho em profundidade para o aproveitamento racional e efetivo do manancial de cultura, arte e beleza de nossas tradições; ao incremento de nossas estâncias balneárias e a recuperação do Vale do Araguaia. (GOIÁS, 1971).
Na análise dos documentos referentes à gestão desse governador, há referências evidentes à parceria público-privada. Um exemplo disso é o que se visualiza nos documentos promocionais propostos pela Secretaria da Indústria e Comércio, intitulados Venha ganhar dinheiro em Goiás e “Goiás – um convite ao investimento”, cuja meta para o turismo era torná-lo bastante produtivo de modo a contribuir para a renda interna do estado. Os documentos divulgavam imagens de vários pontos turísticos do estado, como cidades históricas, recursos aquáticos, grutas e formações rochosas, além das fortes evidências de demanda para alguns destinos (FIGURA 2).
FIGURA 2 - Documentos de divulgação do estado de Goiás para investidores internos e externos, 1972
Fonte: GOIÁS (1971).
Ainda na administração de Caiado, em 1972, foi definida, à luz do contexto nacional, a Política Estadual de Turismo, que criou o Conselho Estadual de
82 Turismo (Contur) e a Empresa de Turismo do Estado de Goiás (Goiastur), vinculada à Secretaria da Indústria e Comércio, com natureza de empresa pública e a finalidade de executar a Política Estadual de Turismo.27 Solha (2004), amparada em Beni (1991),
afirma que a denominação “Empresa de Turismo” era predominante nos estados e, com o passar dos anos, foi substituída ou mesmo extinta.
A Política Estadual de Turismo de então compreendia o conjunto “de diretrizes e normas de orientação e estímulo às iniciativas e atividades, do setor público ou privado, dirigidas para o campo do turismo, reconhecidas e declaradas de interesse para o desenvolvimento econômico, social ou cultural do Estado de Goiás” (Art. 1º), e deveria ser formulada e executada pelo Sistema Estadual de Turismo (GOIÁS, 1972). Ressalve-se que, na esfera federal, o governo destinou, nesse período, recursos para a formulação da PNT, o que gerou uma série de repercussões nos estados, como ocorreu em Goiás. O contexto da época pode ser elucidado por Solha (2004), que afirma que a década de 1970 foi representativa para a política no âmbito dos estados, uma vez que, orientados por uma política nacional, criaram seus primeiros organismos de turismo sob a forma de diferentes estruturas (secretarias, departamentos, divisões, conselhos, fundos etc.) que pudessem alavancar esta nova atividade.
No governo de Irapuan Costa Júnior (1975-1979) também foi assegurada uma intenção política para o turismo estadual, que seria orientada de maneira a tornar-se compatível com a PNT. Como principal ferramenta para o estímulo ao setor, criou-se o Fundo de Desenvolvimento do Turismo (Fundetur), instituição financeira com a seguinte característica:
[...] estrutura contábil e natureza financeira própria, destinado a fomentar e prover recursos para o funcionamento de obras, serviços e atividades turísticas do Estado, bem como a garantir a liquidez de empréstimos de qualquer natureza e o cumprimento de obrigações decorrentes de convênios e contratos firmados com entidades públicas ou particulares. (GOIÁS, 1975).
As estratégias adotadas estavam vinculadas, nessa administração, às Diretrizes gerais e setoriais da ação do governo Irapuan Costa Júnior (GOIÁS, 1976).
83 Do ponto de vista do contexto econômico, a agricultura passava por intenso processo de modernização para atender às demandas nacionais por exportação.
Os esforços do governo federal, com a criação de programas como o Programa para o Desenvolvimento do Cerrado (Polocentro) e a Região Geoeconômica de Brasília, privilegiaram o Centro-Oeste e em especial Goiás, segundo Arrais (2007). Do ponto de vista da política do lazer e do turismo, o plano do governo Irapuan Costa Júnior evidenciava a falta de uma política clara para o setor, a despeito das ações anteriores.
Existiam os equipamentos, mas eram de baixa utilização e se limitavam à construção de quadras de esportes e estádios. Reconhecia-se o potencial da atividade como estimuladora da economia desde a criação do Detur, cinco anos antes, mas as atrações que mereciam mais interesse limitavam-se às cidades de Brasília e Goiânia. Na linha do planejamento, a Goiastur já levantara estudos sobre o fluxo de turistas e a capacidade de recepção e projeção de impactos econômicos (GOIÁS, 1976). Das conclusões do diagnóstico, apontaram-se as seguintes:
a) Goiânia apresentava um parque hoteleiro, em 1974, com 1.168 leitos e 704 aposentos com taxa de ocupação anual em torno de 80% e dispêndio médio pelos turistas de Cr$ 2.233,00 (dia/per capita); b) A cidade de Aruanã, portal do turismo no Rio Araguaia, registrou, em julho de 1973, a chegada de 1.691 turistas proporcionando um ingresso de 532 mil cruzeiros no município;
c) Em Pirenópolis, na Festa do Divino, em 1973, entraram 2.606 turistas impactando o município com 147 mil cruzeiros (GOIÁS, 1976, p. 96-97).
De certo modo, o plano de governo reconhecia um nível de planejamento por parte do então órgão público do turismo: “Se, por um lado faltaram condições materiais ao Sistema Estadual de Turismo para atuar mais agressivamente, de outro, serviu muito bem para ativar a iniciativa privada em busca de projetos potenciais” (GOIÁS, 1976, p. 97). Assim, vários apontamentos foram feitos no sentido de dirimir entraves já existentes nos municípios dotados de uma estrutura turística – como Goiânia, Caldas Novas, Cidade de Goiás e Aruanã –, tais como a falta de preparação da mão de obra, a inexistência de uma linha de crédito no estado, a situação da infraestrutura de apoio, transporte, energia e saneamento, bem como a ainda reduzida diversificação das opções de lazer para o turista (MAPA 4).
84 MAPA 4 - Política de turismo no estado de Goiás: ocorrência de ações no governo de Irapuan Costa Júnior (1975-1979)
85 Segundo o Anuário Estatístico de Goiás de 1978 (GOIÁS, 1979), havia no estado, em 1977, 128 registros de meios de hospedagem, com entrada de 382.472 hóspedes e 1.868 empregados. Chama a atenção o caso de Caldas Novas, cujos 24 empreendimentos receberam naquele ano um total de 115.222 hóspedes e já contavam com o corpo de 635 empregados somente no setor hoteleiro. No presente contexto analisado, as diretrizes de Costa Júnior (GOIÁS, 1976) admitiam que a viabilidade do turismo no estado dependeria de uma política para ativar os polos já reconhecidos, mediante a elaboração de um programa de complementação turística interna e uma integração com a política de turismo do Distrito Federal. É importante destacar que o referido plano corroborava as medidas anteriores, mas realçava a preocupação com a conservação do patrimônio histórico e a constituição de museus, com a expansão das artes e das feiras artesanais, seguindo uma linha de abordagem já apontada na ótica nacional.
Nessa primeira fase da política de turismo goiana, além da construção do aparato institucional da atividade, já se nota um direcionamento para alguns municípios de evidente potencial e um planejamento estatal voltado para estimular o empresariado com metas relativamente claras, sob a orientação das diretrizes nacionais criadas, embora não se registrem estímulos financeiros advindos do governo federal. O que não era de se estranhar, uma vez que, no contexto nacional, o esforço de desenvolvimento deveria privilegiar, para o Centro-Oeste, máxima mobilização possível para o vasto potencial agropecuário e agroindustrial, principalmente nas áreas de Cerrado, consoante o III Plano Nacional de Desenvolvimento, ou PND (BRASIL, 1981b).
Na trajetória de quase vinte anos de institucionalidade do turismo em Goiás, depreende-se uma atividade de pouco peso na economia goiana, sobretudo se colocada diante dos vertiginosos impactos agropecuários já consagrados nas terras locais. Entretanto, uma nova atividade econômica estava sendo alicerçada sob os créditos lançados pelo poder público, sob a proposição dos primeiros instrumentos legais necessários para edificar a Política Estadual de Turismo e sob a noção da importância de planejar. É muito importante ressaltar que esse conjunto de medidas e preocupações em formatar e orientar a atividade permitiu esboçar o mapa do turismo goiano. Municípios como Caldas Novas, Pirenópolis e aqueles banhados pelo rio
86 Araguaia foram repetidas vezes alvo de ações nesse interregno.
3.2 A emergência de novos discursos e a discrição do poder público (1979-1990)
Os elementos mais próximos do campo do turismo vislumbrados no plano do governo de Ary Valadão (1980-1983) foram tímidas ações voltadas para a cultura e o meio ambiente. O ápice do seu programa foram intervenções na educação e na cultura, como a construção de edifícios públicos para abrigar casas de cultura e difundir os chamados “bolsões culturais” espalhados pelo estado, especialmente em Goiás, Jaraguá, Pilar de Goiás e Pirenópolis.
No que tange ao meio ambiente, mesmo diante das falhas de proteção dos recursos naturais no estado e diante dos efeitos do amplo investimento na indústria, algumas medidas sutis tomadas para o funcionamento das Unidades de Conservação criadas se destacaram desde o início de 1960. No entanto, no relatório de gestão do então governador (VALADÃO, 1983), a Goiastur descreveu um rosário de casos de hotéis construídos, sem evidência de incentivo público, em várias cidades do estado (Catalão, Caldas Novas, Itumbiara, Goiânia, Porto Nacional e Araguacema), como as mais importantes intervenções dessa gestão. Além dessas ações conduzidas pela iniciativa privada, foi identificada uma medida de caráter residual: o uso de campanhas de publicidade destinadas a grupos de excursionistas. Almeida (2002) confirma que havia, de fato, nesse governo, uma tentativa de dinamização do turismo a partir do estímulo à iniciativa privada, e que sua marca passou a ser a divulgação nacional e internacional daqueles destinos nos quais a atividade estava mais estruturada (Goiás, Caldas Novas, Vale do Araguaia) e daqueles que apresentavam algum potencial ecológico reconhecido (Corumbá de Goiás e Formosa). Isso só vem reafirmar o papel desempenhado pelos gestores do período anterior no sentido de terem, ao seu modo, estruturado um roteiro de destinos viáveis para divulgação (MAPA 5).
87 MAPA 5 - Política de turismo no estado de Goiás: ocorrência de ações no governo de Ary Valadão (1980-1983)
88 Fica claro que Ary Valadão aproveitou para atrair investimentos para o estado que incrementassem e diversificassem sua economia, a partir do produto preparado pelos governos anteriores, e preferiu dedicar-se decisivamente ao setor agropecuário e ao programa de industrialização goiana. Essa medida foi conduzida pelo governo federal, cujas orientações eram restritas à modernização do parque hoteleiro brasileiro e à divulgação de atrativos, segundo Solha (2004).
A gestão política de Iris Rezende (1983-1986) para a atividade em Goiás parece contraditória. Se, por um lado, logo no início da sua gestão ele autorizou mudanças no sistema administrativo do Poder Executivo e extinguiu a Goiastur,28
criando um órgão menor, a Superintendência do Turismo de Goiás,29 por outro,
propôs uma alteração na conjuntura do turismo ao lançar o Plano global de trabalho do governo de Iris Rezende (1983-1987) (GOIÁS, 1984a), que se desdobrava em doze planos setoriais. O turismo situava-se no plano Indústria, Comércio e Turismo, segundo o qual objetivava atingir “manutenção e crescimento do nível de emprego; redução das desigualdades regionais; e descentralização administrativa, desburocratização e aperfeiçoamento institucional” (GOIÁS, 1984b, p. 9). No documento, há referências de destaque ao interesse do governador em constituir um setor mais organizado, profissionalizado, com prioridades voltadas para o fortalecimento de empresas de turismo; a promoção de melhorias na mão de obra