İDARENİN SORUMLULUĞUNUN TARİHİ GELİŞİMİ

İdarenin hukuki sorumluluğu kavramı, özel hukuktaki sorumluluk kavramının

aksine, hukuk düzenlerine çok geç yerleşmiştir. Öyle ki 19.yüzyılın başlarına kadar kabul edilmemiştir.

İdarenin sorumluluğu ile kastedilen, idarenin kamu gücünü kullanarak yerine getirdiği etkinlikler ve işlemler sonucu ortaya çıkan zararların karşılanarak giderilmesini292 ifade eden hukuki bir kurumdur ve bununla ilgili uyuşmazlıklar, idari yargıda çözüme kavuşturulur293

. İdarenin hukuki sorumluluğu kurumu, idare ile birey

289 _{Gözler, İdare Hukuku, s. 1015} 290 _{Gözler, İdare Hukuku, s. 1015} 291 _{Gözler, İdare Hukuku, s. 1016} 292

Esin, Yüksel. (1973). Danıştay'da Açılacak Tazminat Davaları, İkinci Kitap: Esas, İdarenin Hukuki

Sorumluluğu, s. 14

293 _{"...Öğretiden ve uygulamada, bu meyanda Uyuşmazlık Mahkemesinin yerleşmiş kararlarında da}

kamu hizmetlerini yürütmekle görevli kılınmış bir kamu kurumunun kendisini görevli kılan kanunlarda gösterilen hizmetlerden birinin yürütülmesi sırasında kişilere verdiği zararın tazmini isteğine ilişkin davada, kamu hizmetinin yöntemine uygun olarak yürütülüp yürütülmediğinin , kamu yararına uygun olarak işletilip işletilmediğinin ve hizmet kusuruyla zarara sebep olunup olunmadığının saptanmasının idari yargı yerine ait olduğu kabul edilmektedir." Uyuşmazlık Mahkemesi, T. 18.11.1991, E:1991/42, K:1991/43, Resmi Gazete,13.01.1992, S.21110

arasındaki dengenin idare yararına bozulmasına yol açan idari eylem ve işlemlerin yarattığı dengesizliğin telafi edilmesi amaçlanmaktadır294

. İdarenin özel hukuka tabii faaliyetleriyle ilgili olarak doğan mali sorumluluğu ise idarenin özel hukuk sorumluluğu olarak nitelenir ve bununla ilgili uyuşmazlıklar adli yargının konusudur.

Başlangıçta devletin sorumsuzluğu esas alınıyordu. Bu anlayışa göre; bütün yetkileri elinde tutan hükümdar, bunları memurları aracılığıyla kullanmaktaydı. Kulun, efendisi olan hükümdardan hesap sorması düşünülemeyeceğine göre, memur hükümdarın emirlerine uyduğu sürece, işlem ve eylemlerinde dolayı devlete ya da memuruna hesap sorulması söz konusu edilemezdi. Memurun hükümdar buyrukları dışında hareket etmesi durumunda da doğan zarardan sadece memur sorumlu tutulabilirdi ve aleyhine genel mahkemelerde dava açılabilirdi ama sonuçta devlet sorumlu değildi295

.

Ancak, bu dönemde bile devletin özel hukuk alanlarındaki sorumluluğu kabul edilmekteydi, fakat kamu hukuku alanında sorumlu olabileceği fikri reddedilmekteydi. Bu yaklaşım; bazen devletin ahlaki ve hukuki konumuna dayandırılarak devletin haksız fiilde bulunmasının söz konusu olamayacağına; bazen devletin hukuk yaratma işlevine sahip olduğu ve bu özelliği nedeniyle de hukuka veya kanuna aykırı hareket edemeyeceğine; bazen de devletin kamusal bir kişilik olduğu ve zarardan sorumluluk gibi özel hukuka özgü kavramlarla sınırlanmasının, onlara tabi olmasının kabul edilemeyeceği düşüncelerinden kaynaklanmaktaydı296

.

19.yüzyılla birlikte, egemen olmaya başlayan önemli siyasi ve ekonomik düşünce akımlarının, devletin egemenliğine bakışı da değiştirmeye başladığı görülür. Devlet, jandarma devlet kimliğini, ekonomik ve sosyal yaşama karışan, vatandaşlarıyla daha sık karşı karşıya gelen devlet kimliğiyle değiştirmeye başlamıştır. Artan kamu hizmetleri sonucunda, bunlardan zarar gören birey sayısı da artmış ve devletin fertlere verdiği zararları gidermesi gerektiği fikri geçerlilik kazanmaya başlamıştır. Önce "hakimiyet

294 _{Demirkol ve Bereket Baş, s. 157} 295 _{Esin, s. 16}

296 _{Zanobini, Guido. (1945). İdare Hukuku: Umumiyet İtibarile İdari Nizam (Birinci Cilt),}

tasarrufları" ve "temşiyet tasarrufları" ayrımı yapılarak özel kişilerin günlük faaliyetlerine benzetilen temşiyet tasarruflarından dolayı devlet özel hukuk kurallarına göre sorumlu sayılmıştır. Bu aşamada da hakimiyet tasarrufları yönünden devletin sorumsuzluğu fikrini benimsenmekle birlikte, gelişen düşünce akımları devleti bu alanda da verdiği zararlardan sorumlu kılmaya yönelmiştir. Ancak bu alanda da medeni hukuk kurallarına başvurulmaktaydı ve bu da devletin sorumluluğu olgusunu tam olarak kapsayıp formüle edemiyordu. Başka bir sisteme ihtiyaç duyulmaya başlanmıştı.

Bilindiği üzere, idarenin sorumluluğunun en çok geliştiği ülke Fransa'dır. İdare hukukundaki sorumluluk anlayışının dönüm noktası Fransız Uyuşmazlık Mahkemesi’nin verdiği bir karar ile ortaya çıkmıştır. İdare hukukundaki sorumluluğun, medeni hukuktaki sorumluluktan ayrı bir sorumluluk olduğunu, Fransız Uyuşmazlık Mahkemesi 1873’de, “Blanco” kararı ile ortaya koymuştur. Dava konusu olayda, devletin emanet usulüyle işlettiği bir tütün atölyesinde çalışan işçilerin kullandığı vagonun, küçük bir kıza (Agnes Blanco) çarpması sonucu, çocuk ağır yaralanmıştır. Küçük kızın babası, zararın medeni kanun hükmünce giderilmesi için, adli yargıda idareye karşı dava açmıştır. Ancak bölge valisi, davaya adli yargı makamlarının bakamayacağı gerekçesiyle görev itirazında bulunarak davayı uyuşmazlık mahkemesi önüne getirmiştir297

.

Uyuşmazlık Mahkemesi de 1 Şubat 1873 tarihli Blanco Kararı'nda, devletin emanet usulüyle işlettiği böyle bir işyerinde çalışan işçilerin üçüncü kişilere verdiği zararların devletin sorumluluğunu gerektirdiğini ifade etmiş, fakat bu sorumluğun genel ya da mutlak olmadığını ve idarenin sorumluluğunun medeni hukuktaki sorumluluktan ayrı bir sorumluluk olduğuna işaret etmiştir: “Devletin kamu hizmetlerinde istihdam

ettiği kişilerin fiilleriyle bireylere verilen zararlardan dolayı devlete yüklenebilecek sorumluluk, bireyler ve bireyler arasındaki ilişkiler için Medeni Kanunda kabul edilmiş ilkelerle düzenlenemez. Bu sorumluluk ne genel ne de mutlaktır. Bu sorumluluğun hizmetin gerekleri ve devletin hakları ile özel kişilerin haklarını uzlaştırma ihtiyacına

297 _{Atay, E. Ethem-Odabaşı, Hasan ve Gökcan, Hasan Tahsin. (2003). Teori ve Yargı Kararları} Işığında İdarenin Sorumluluğu ve Tazminat Davaları, Ankara: s. 44

göre değişen özel kuralları vardır. O halde (Devletin bireylere verdiği zararlar hakkında karar vermeye) sadece idari makamlar yetkilidir.”298

.

Türkiye'de idari sorumluluğun tarihi gelişimine gelince, Osmanlı İmparatorluğu döneminde devletin sorumluluğu düşüncesinin kabul görmesi söz konusu bile değildi. 1868 yılında Şurayı Devlet kurulmuşsa da kendisiyle ilgili umutları karşılaması mümkün olmadı299

. 1876 Kanun-u Esasi döneminde, devlet ile kişiler arasındaki uyuşmazlıkları karara bağlama yetkisi mahkemelere verilmişti ve Kanun-u Esasi'nin 85. maddesinde, “eşhas ile hükümet beynindeki davalar dahi mehakimi umumiye aittir” hükmü getirilmişti. Bu dönemde idarece verilen zararlar genel mahkemelerde (adli yargı) görülüyordu.

1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde ise, idari yargının bir anlamda temelleri oluşturularak, Anayasa'nın 51. maddesi, “İdare davalarına bakmak ve idare

uyuşmazlıklarını çözmek, ... gösterilen görevleri yapmak üzere bir Danıştay kurulur.”

hükmü ile idari uyuşmazlıklar ile adli uyuşmazlıkların ayrıldığını göstermektedir. Öte yandan 94. maddesinde ise, “Kanuna aykırı işlerde üstün emrine uymuş olmak memuru

sorumluluktan kurtarmaz.” hükmü ile, kamu personelinin kişisel kusurlarının bir

yaptırıma bağlandığını görüyoruz.

Devletin sorumsuzluğu ilkesi, Cumhuriyet dönemine kadar geniş bir uygulama alanı bulmuştur. Ancak, 1927 yılından sonra Danıştay'ın yeniden çalışmaya başlaması, idareye karşı açılan tazminat davalarına bakması ile sorumsuzluk ilkesinden uzaklaşılmıştır. Bu alandaki asıl gelişme, 1961 Anayasası'ndan sonra olmuştur300

.

1961 Anayasası'nda, idarenin kişilere verdiği zararlardan dolayı sorumlu tutulması düzenlemesine yer verilerek bu dönemde ilk adımlar atılmıştır. 1961 Anayasası’nın 114/4. maddesinde, “İdare, kendi eylem ve işlemlerden doğan zararı

ödemekle yükümlüdür” hükmü ile idari sorumluluğu Anayasal bir düzenlemeyle

güvence altına alınmıştır. Ayrıca, 521 sayılı eski Danıştay Kanunu’nun 30. maddesi de,

“idari eylem ve işlemlerden hakları muhtal olanların…” Danıştay'da dava

298 _{Gözübüyük ve Tan, İdari Yargılama, s. 737}

299 _{Özdemir, Necdet. (1963). Hizmet Kusuru Teorisi ve İdarenin Sorumluluğu, s. 17} 300

açabileceklerini hükme bağlamıştır. 1961 Anayasası'na kadar kamu tüzel kişilerinin sorumluluğu konusundaki gelişmeler hep hizmet kusuru alanında olmuştur. Yani, kusursuz sorumluluk alanının 1961 Anayasası'na kadar gündeme gelmediği söylenebilir301

.

Hukuk sistemimizde kanunlarda ve Anayasa'da (1961 Anayasasından 114.madde; 1982 Anayasasında 125.129. ve 40.maddelerde) devletin sorumluluğuna değinilmekle birlikte, sorumluluğun dayanağını, esasına yönelik şartlarını belirlemek yargı içtihatlarına bırakılmıştır. İdari yargının konuya genel yaklaşımı ele alındığında, başlangıçta Danıştay'ın idarenin sorumluluğu için "ağır kusur" arayışına girerek bu alanı daraltma eğilimi içinde olduğu hissedilmişse de zamanla bu bakış açısı değişmeye başlamış ve idarenin sorumluluğu ilkesi daha geniş bir uygulama bulmuştur302

.