Privado Características Atribuições Gestão
Figura 4 –Estrutura de uma Parceria Público-Privada Fonte: Dalla Longa (2010, p.70)
Instrumentos urbanísticos legais
O poder municipal também tem atuado no mercado imobiliário na busca de obter receitas para o erário público, mediante a negociação direta com a iniciativa privada, relativa à ampliação do direito de construir e à alteração do direito de uso do solo urbano, contando para tanto com o respaldo legal para a aplicação de instrumentos urbanísticos específicos. Destacam-se, pela frequência de utilização, três instrumentos: a outorga onerosa, que se baseia na figura do solo criado e relaciona-se à ampliação do potencial construtivo; a transferência do direito de construir para outro terreno; e as operações urbanas com execução compartilhada.
A outorga onerosa é a venda, pelo poder municipal ao proprietário de um terreno, de uma área virtual, outrora denominada solo criado, que ultrapassa a área edificável normalmente permitida no respectivo terreno até o limite estabelecido no planejamento urbano, de acordo com a disponibilidade de infraestrutura.
Para Greco (1981, p.1),
a noção corrente de solo criado o considera uma figura jurídica mediante a qual limita-se a dimensão permitida de construção a um percentual da área do terreno, estabelecendo-se que a edificação acima do parâmetro somente será permitida desde que se dê a aquisição do respectivo direito de construir que seria alienado ao interessado por outro particular ou pelo Poder Público.
Esse instrumento, segundo Dornelas (2003, p.3),
tem sua origem a partir de discussões realizadas em 1971, em Roma, quando um grupo de especialistas da Comissão Econômica para a Europa, ligada à Organização das Nações Unidas (ONU), concluiu pela necessidade em dissociar o direito de edificar do direito de propriedade, dada a suposição de que este último deve pertencer à coletividade, não podendo ser admitido, senão por concessão ou autorização do Poder Público.
O autor relata ainda a existência desse instrumento em vários países, como na França, onde recebe a denominação de teto legal de densidade (Plafond Legal de Densité –
PLD); nos Estados Unidos da América (EUA), onde é denominado de espaço flutuante (Space Adrift); no Brasil, de outorga onerosa do direito de construir.
As primeiras discussões acerca da transferência do direito de construir, de acordo
com Bite ou t , p. , e e ge o os de ates a e a do solo iado,
fu da e tados a sepa aç o e t e o di eito de p op iedade e o de edifi a . Segundo a autora, o instrumento surgiu a partir do espaço flutuante , no Plano de Chicago, EUA, e foi
motivado pelos conflitos decorrentes da aplicação da legislação de tombamento em bens o alo hist i o . Co a fi alidade de o pe sa os p op iet ios desses imóveis, o instrumento foi criado, possibilitando a transferência do seu direito de construir em áreas onde essa limitação não existisse. A transferência do direito de construir acontece, portanto, mediante a autorização ao proprietário de imóvel urbano a exercer seu direito de construir, previsto na legislação urbanística, em outro terreno de sua propriedade, ou pode até receber autorização para alienar esse direito. A aplicação desse instrumento urbanístico está condicionada a casos em que o referido imóvel seja considerado necessário para a implantação de equipamentos urbanos e comunitários ou para fins de preservação; também no caso de imóvel considerado de interesse ambiental, histórico, cultural ou quando o imóvel destinar-se a implantação de programas de habitação social.
A operação urbana, com execução compartilhada entre diversos atores, é outro instrumento que ganhou ampla aceitação e é bastante utilizado, fato confirmado por Maricato e Ferreira (2002, p.3):
O consenso em torno das Operações Urbanas se deve à aceitação que vem ganhando a idéia de se efetivar parcerias entre o Poder Público e os diferentes agentes sociais na gestão da cidade, como forma de superação das dificuldades que o Estado enfrenta.
Para Ferreira (2002, p.4), a l gi a est a possi ilidade do Estado, pelo seu pode regulador, trabalhar com incentivos que tornem a participação direta nas melhorias urbanas – através do pagamento de contrapartidas – at ati a pa a a i i iati a p i ada . Os auto es afirmam que esses instrumentos tiveram origem em cidades dos EUA e da Europa, inclusive no exemplo francês, que se concretizou nas Zones d A age e t Co e t (ZACs). Hoje cidades do mundo inteiro utilizam esse tipo de instrumento. Guardadas as diferenças de concepção, acontece também no Brasil, onde é denominado de operações urbanas consorciadas. Segundo Bassul (2005, p.132), estas permitem um conjunto de intervenções e medidas, consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações urbanísticas de maior monta . Para o autor, é constituída por um conjunto de medidas destinadas a produzir transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e reabilitação ambiental em uma área delimitada, a partir de parceria envolvendo o poder público, os proprietários, os moradores, os usuários e os investidores. Caracteriza-se pelo redesenho de uma área da cidade, pois dispõe de respaldo legal para alterar os índices de
ocupação e de uso, modificar normas edilícias e urbanismo e promover a regularização fundiária. Cabe acrescentar que, na mesma área onde se realiza uma operação, podem ser usados outros instrumentos urbanísticos, como a outorga onerosa do direito de construir ou a transferência do direito de construir.
Maricato e Ferreira (2002, p.2) advertem que:
não está na tecnicalidade do instrumento a fonte do seu uso fortemente regressivo, contrário ao interesse social. Ele não tem a propriedade, por si só, de ser nocivo ou benéfico na construção da cidade democrática e includente. A questão está em sua formulação e implementação no nível municipal. Dependendo delas, dificilmente sua aplicação deixará de ser anti-social. Tem portanto algo a ver com a técnica, mas é antes de mais nada uma questão política, uma vez que seu efeito progressista depende da capacidade de mobilização da sociedade civil para garantir que seja regulamentado de forma a assegurar uma implementação segundo os interesses da maioria e não apenas das classes dominantes, e que permita o controle efetivo do Estado e a possibilidade de controle social na sua aplicação.
Também Harvey (2005) adverte que a aplicação desses instrumentos é uma operação politicamente delicada e, em alguns casos, há riscos de fusão de objetivos e interesses públicos e privados. No exercício dessa postura governamental, em que o poder público negocia com empreendedores o uso da terra urbana, parece até que as expressões cidade-empresa e cidade-mercadoria, cunhadas por Vainer (2007), são literalmente aplicáveis. Na verdade, o que se realiza é a socialização do valor agregado à terra pela urbanização, que é uma obra coletiva, e essa aplicação somente torna-se possível com a separação do direito de propriedade do direito de construir, uma conquista política da sociedade de meados do século XX. Argumenta-se ainda que a aplicação desses instrumentos esteja condicionada às áreas definidas do planejamento urbano e que essas ações objetivam o cumprimento da função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana, enfatizando que o resultado financeiro do uso desses instrumentos é fundamental para a implantação das políticas públicas.
Novos desafios
Neste novo momento da civilização humana, a informacionalização, a globalização e a reestruturação econômica impactaram a vida urbana, de modo especial a vida na cidade contemporânea, trazendo riscos e ameaças ao lado de possibilidades e oportunidades, gerando novos desafios para as administrações públicas locais. Na atualidade, os governos
municipais, em grande parte, impotentes para o cumprimento de suas responsabilidades tradicionais, são obrigados, pela realidade urbana do século XXI, a enfrentar novos desafios.
Quanto ao novo modelo de gestão da cidade contemporânea, Castells et al. (1996, p.110-113) observam que, para o enfrentamento das deficiências e deformações urbanas, os governos municipais passaram a ter uma nova atitude ao assumir a liderança da dinamização e de diversificação da economia local e começaram a atuar na atração de investimentos e de investidores, seja para intervirem em parceria na produção/reprodução física das cidades, seja para localizar no município empresas industriais, comerciais e de prestação de serviços e/ou na promoção do turismo. Liderar o processo econômico passou a ser considerado pelos gestores municipais como uma iniciativa essencial por constituir-se na melhor alternativa de proporcionar mais dignidade à vida da população, mediante a geração de empregos e renda, além de elevar a capacidade de investimentos, via parcerias com o setor privado, para implantar infraestrutura e, via elevação da receita pública financeira, atender a demandas sociais.
Para Castells et al. (1996, p.119), no exercício da liderança da economia local, os governos locais têm procurado incorporar no novo modelo de gestão, desde a formulação do planejamento do projeto de cidade, novas exigências no tocante a metas, estratégias e instrumentos legais, de ordem administrativa e tributária, considerando-se que, nesse contexto, a cidade deixa de ser apenas o espaço de realização das atividades econômicas e assume o papel de protagonista no universo da competição global, precisando, portanto, de dispor de condições para ter chances de sucesso.
Vários autores posicionam-se radicalmente contrários ao papel de liderança dos governos municipais na atividade econômica local, como foi exposto nas seções precedentes relativas ao planejamento estratégico e à promoção da imagem da cidade. Entre eles, figuram Fainstein (2002), Sánchez (2003), Compans (2005) e Harvey (2005), que enxergam essa prática como a implantação no setor público dos paradigmas da gestão empresarial, que está politicamente vinculada ao neoliberalismo. Vainer (2007) também entende que se trata de uma estratégia que transforma a cidade em uma empresa – ou pior, que reduz a cidade a uma mercadoria. Essas posições, que conquistaram bastante espaço no campo acadêmico, são de grande importância para o desenvolvimento de uma consciência crítica e servem de alerta para os prováveis impactos negativos no campo social, inclusive no
mercado de trabalho. Entretanto, observa-se que nessa linha de pensamento não estão delineados caminhos alternativos à gestão das cidades e, consequentemente, não se dispõem de experiências reais exitosas. Em paralelo, o modelo de gestão urbana em que o poder público municipal atua na liderança das atividades econômicas locais torna-se, cada vez mais, uma prática comum na cidade contemporânea. Constata-se que o foco da ação governamental concentra-se em condicionar as cidades para serem protagonistas na economia em um contexto competitivo, onde predominam a informacionalização e a globalização.
Cidade competitiva
As cidades sempre estão concorrendo com outras por investimentos privados, atração de empresas e por espaço no mercado, pois a informacionalização minimiza as intermediações e, assim, o local e o global estão cada vez mais articulados, provocando mudança na inter-relação da hierarquia político-institucional entre a cidade e o Estado- Nação, redefinindo suas funções e áreas de atuação.
Pa a Tei ei a , p. , as idades se te e essidade de ofe e e o diç es
que as tornem atrativas, pelo que têm de gerar vantagens competitivas, com o objetivo de apta e i esti e to e e u sos e ge os elati a e te a out as .
No contexto da economia mundial, segundo Castells (1999a, p.499-507), as cidades têm perfis diferentes, derivados de suas histórias, de suas potencialidades naturais, de seu nível de desenvolvimento e de suas identidades políticas. Para o autor, nos circuitos internacionais, competem e complementam-se, de acordo com os seus objetivos estratégicos e interesses comerciais. É a intensidade e a natureza dos fluxos, nos circuitos onde trafegam, que constroem e reconstroem as cidades globais e lhe creditam destaque na hierarquia da rede internacional, podendo alçá-las à condição de nós ou centros de rede.
A vantagem competitiva pode estar no diferencial da cidade, naquilo que a faz sobressair entre as demais, ou seja, na sua singularidade, aquela característica ou potencialidade fora do alcance do competidor, pelo menos por algum tempo. Para Castells (1999b, p.81), isso significa o poder da identidade de uma cidade; para Landry (2004, p.3), a diferenciação, que cria uma imagem positiva a partir de uma identidade, torna a cidade mais agradável para os residentes, melhora o seu orgulho cívico e atrai visitantes e potenciais
investidores. Para Castells et al. (1996, p.223-224), a atração das cidades está baseada em uma combinação de fatores que inclui a qualidade dos recursos humanos e a capacidade de inovação (treinamento vocacional e modernização tecnológica e empresarial), a existência de infraestrutura (acessibilidade, comunicações, áreas para indústrias e escritório, dentre outros) e a qualidade ambiental e social (local, moradia, clima social, cultivo, dentre outros).
Na mesma linha de pensamento de Castells e Borja, a partir das múltiplas dimensões urbanas, Landry e Wood (2003, p.29) observam que a competitividade descreve o comportamento e a qualidade existente e potencial da cidade em relação às variáveis de ordem econômica, social, ambiental e cultural. Em termos econômicos, a competitividade se refere à rentabilidade dos investimentos, à inovação tecnológica e ao acesso ao capital de risco das empresas que operam no âmbito da cidade. Em relação à qualidade e às habilidades da força de trabalho, o fato de a cidade estar em rede permite que a força de trabalho possa ser recrutada à distância. No que diz respeito à posição e ao status das empresas locais, seus produtos e serviços devem ser competitivos em nível local, nacional e internacional. Em relação à variável social, a competição começa a partir da qualidade das relações entre grupos sociais – especialmente as minorias, bem como são consideradas relevantes as realizações do setor do voluntariado da cidade. Ambientalmente, a competitividade tem a ver com a atratividade da cidade em termos de paisagem urbana, suas especificidades e sua localização, bem como é importante sua agenda de sustentabilidade ambiental. Por fim, quanto à variável cultural, a competitividade se refere às instituições educativas e culturais e atividades relacionadas à cultura propriamente dita, o lazer e o entretenimento.
Após trabalhar muito tempo com a noção de competitividade empresarial, Porter (1989) trouxe esse conceito para as nações, mas ele pode ser perfeitamente aplicado às cidades contemporâneas, que, no mundo globalizado, são o locus e os protagonistas das transformações. Para Porter (1989), o êxito internacional é obtido a partir de quatro determinantes, que modelam o ambiente da competição e que promovem a criação de vantagem competitiva: 1) condições de fatores (fatores de produção básicos e especializados, tais como recursos humanos, recursos físicos, recursos de conhecimento, recursos de capital e infraestrutura); 2) condições de demanda (determina o rumo e o caráter da melhoria e inovação, pois sua qualidade é mais importante que a quantidade); 3)
presença de indústrias correlatas e de apoio (aquelas que dão suporte, também chamadas indústrias de abastecimento); 4) a estratégia, a estrutura e a rivalidade (contexto onde as firmas são criadas, organizadas e dirigidas, bem como a natureza da rivalidade interna). Esses determinantes formam o diamante de Porter. Além desses quatro determinantes, existem outros dois fatores, os quais não fazem parte do esquema do diamante, mas que de alguma forma irão interferir na competitividade de uma nação: o acaso e o governo, que têm a função de influenciar os quatro determinantes. Para Porter (1989, p.758),
O papel do governo deveria ser transmitir e ampliar forças do diamante bem como ajudar a melhorar os determinantes. Uma política governamental sólida busca proporcionar os instrumentos necessários à competição, através de esforços ativos para estimular a criação de fatores, ao mesmo tempo que cria um certo desconforto e uma intensa pressão competitiva. O papel adequado do governo é animar ou mesmo empurrar as empresas para que aumentem suas aspirações e passem a um nível superior de feitos competitivos, embora esse processo possa ser desequilibrador e mesmo desagradável.
É, ainda, interessante enfatizar que Borja e Forn (1996, p.33) afirmam que é preciso ter a convicção de que, apesar da acentuação de fenômenos de competição entre os territórios, as cidades são mais complementares que antagônicas e mais abertas que p ote io istas . Para Teixeira (1998, p.45),
As cidades parecem ter descoberto que têm mais complementaridades que exclusões, e começam a multiplicar-se iniciativas de encontros e de movimentos de intercâmbio e cooperação, não só para aprenderem umas com as outras, mas também para enfrentarem os problemas conjuntamente.
Teixeira (1998, p.45) afirma que
As políticas estratégicas mais recentes de desenvolvimento urbano parecem caminhar nesta direção, nomeadamente com o crescente relevo dado ao relacionamento em rede dos centros urbanos, valorizando a estruturação horizontal e não hierárquica das cidades, e procurando implementar uma nova estratégia de planejamento com base na concertação e cooperação interurbana.
Cuadrado-Roura e Güell (2008, p.29) também compartilham com a opinião de Borja e Forn (1996) e de Teixeira (1998), quando afirmam que convém existir competição, não rivalidade.
De igual modo, cabe salientar que a competição, cada vez com maior frequência, ultrapassa o campo econômico e, assim, a atratividade nos negócios ou a conquista de mercados fundamentam-se em vantagens competitivas de natureza social e ambiental. Para Castells et al. (1996, p.262), ão há contradição insuperável entre a competitividade e a
integração social, entre crescimento e qualidade de vida. No longo prazo, as cidades mais competitivas em termos internacionais são aquelas que oferecem a melhor qualidade de
ida aos seus ha ita tes .
Cidade produtiva
Vistas sob a ótica da sua expansão físico-territorial (habitação, vias, infraestrutura etc.) ou encaradas como o espaço onde se desenvolvem suas atividades econômicas, as cidades caracterizam-se como o lugar da produção de bens e serviços, cuja dinâmica e complexidade foram potencializadas, principalmente na cidade contemporânea, pela informacionalização e pela globalização, que puseram as cidades em permanente ambiente de competição e, por isso, faz-se necessário qualificar a produção para se elevar a produtividade, pois, com afirma Castells (1999a, p.136), em longo prazo, a produtividade é a fo te da i ueza das aç es .
Castells (1999a, p.120) afirma também que os a i hos do au e to da
produtividade definem a estrutura e a dinâmica de um determinado sistema econômico . Esse aumento, de acordo com Hall e Pfeiffer (2000, p.51), causa grande impacto no cenário urbano. Para Castells (1999a, p.120), foi a p oduti idade que impulsionou o progresso econômico, pois foi por intermédio do aumento da produção que a raça humana conseguiu dominar as forças da natureza e, no processo, moldou-se o o ultu a .
Hall e Pfeiffer (2000, p.223) afirmam que as idades o pode i fluenciar diretamente a produtividade das empresas, mas podem criar um ambiente produtivo em que as empresas encontram de imediato alta qualidade dos serviços públicos e bens i di iduais . Para os autores, boa infraestrutura, força de trabalho de alta qualidade e uma administração eficaz são os requisitos para as empresas competitivas poderem crescer. Segundo Porter (1989, p.692), o papel adequado da política governamental deve ser criar um ambiente no qual as empresas possam melhorar as vantagens competitivas, introduzindo tecnologias e métodos mais sofisticados, devendo também apoiar a capacidade de as empresas locais entrarem em novos segmentos mais produtivos.
Porém, segundo Castells (1999a, p.121), muitos estudiosos acreditavam que o aumento da produtividade vinha de fatores residuais, tais como: fornecimento de energia, regulamentações governamentais, especialização da mão de obra. Mas esse residual, para
alguns, era resultante da revolução tecnológica – inclusive, segundo Castells, argumentava- se que a economia da tecnologia seria a estrutura explicativa para a análise das fontes de crescimento e, em consequência disso, interferia no aumento da produtividade. Também
segu do Castells a, p. , h a ueles ue a gu e ta so e o papel fu da ental
do ambiente institucional e das trajetórias históricas na promoção e orientação da mudança te ol gi a, dessa fo a a a a do po i duzi o es i e to de p oduti idade . E o p p io Castells (1999a, p.122-126) confirma o papel decisivo desempenhado pela tecnologia no crescimento da economia, via aumento da produtividade. Porém, a produtividade não depende somente da revolução tecnológica, pois o autor observa, ao comparar dados de alguns países no que se refere ao aumento da produtividade, que há uma defasagem de tempo entre o avanço da tecnologia e o aumento da produtividade. Isso, segundo o autor, poderia indicar a ausência de diferenças substanciais entre o sistema industrial e informacional de crescimento econômico, pelo menos com referência ao seu impacto diferencial no crescimento da produtividade.
Para Castells (1999a, p.140), a via que conecta a tecnologia da informação e as mudanças organizacionais com o crescimento da produtividade passa, em grande parte, pela concorrência global. Foi desse modo que a busca da lucratividade pelas empresas e a mobilização das nações a favor da competitividade induziram arranjos variáveis na nova equação histórica entre a tecnologia e a produtividade. Foi nesse processo que a nova economia global foi criada.
Outro aspecto a considerar, no tocante à produção, é que as cidades diferem bastante entre si. Segundo Cuadrado-Roura e Güell (2008, p.33), é comum identificar disparidades entre políticas de desenvolvimento econômico entre cidades (objetivos, procedimentos e resultados). Uma resposta para essa observação são os diferentes estágios de inserção na economia dessas cidades. Aquelas consideradas cidades globais terão sempre um nível elevado de desenvolvimento do sistema produtivo, resultante das condições de que dispõem: a) serviços avançados em tecnologias, engenharias e finanças, b) centros de