Bürokrasi

Modern dönemde, kapitalizmin gelişimine koşut olarak ortaya çıkan fabrikalı üretim tarzında, ataerkillikten bu yana insan için önem kazanan daha fazla üretme edimi, makineleşme sayesinde ayyuka çıkmış, yığın bir şekilde üretim yapmak mümkün hale gelmiştir. Yığın üretim mümkün hale gelince daha fazla üretebilmek için fabrikalarda çalışacak fazla sayıda emek gücüne ihtiyaç duyulmuş, fabrikalarda çalışan işçi sayısı arttıkça yapılacak iş basit parçalara ayrılmış, işçilerin ve yapılan işin niteliğinin, niceliğinin vb. denetlenmesi, yönlendirilmesi bağlamında işbölümü, otorite ve hiyerarşi temelinde modern yönetim anlayışı ortaya çıkmıştır. Bu anlayış bir yandan işçileri herhangi bir meslek sahibi olup bu mesleği gerçekleştirmekten alıkoyarken;

diğer yandan her gün yaptıkları basit bir işin kölesi olmaktan şikâyet etmemeleri için

çalışma etiğini ön plana çıkarmıştır. Modern yönetim, fabrikalı üretim temelinde ortaya çıktıktan sonra ise tüm topluma yayılmış, modern yönetim sayesinde iktidar ağları toplumun tüm noktalarına nüfuz etmeyi başarmıştır. Modern yönetimin özünü oluşturan işbölümü, otorite ve hiyerarşi tekelci üretim koşullu temelinde işletme düzeyine ‘dev şirket’ olarak yansırken; devlet yönetimine ise bürokrasi olarak yansımıştır.²²²

Bürokrasi kavramını kategorize eden ilk düşünürlerden biri Karl Marx olmuştur.

Marx, Hegel’in düşüncelerinden yola çıkarak bürokrasiye ilişkin bir kuram ortaya koymuştur. Marx’a göre, bürokrasi toplumun sınıflara bölünmüş olmasından dolayı ortaya çıkmıştır. Bürokrasi bu bağlamda, kapitalist toplumda hâkim sınıf olan burjuva sınıfının çıkarların gözeten, onu koruyan bir kategoriye işaret etmiştir.²²³

Max Weber ise modern döneme özgü örgütlenme biçimi olarak bürokrasiyi ele almış ve ortaya koyduğu bürokrasi kuramıyla, bürokrasi tartışmalarında önemli bir yer edinmiştir. Weber, bürokrasiyi Marksizmle benzer şekilde, tarihsel perspektiften ele alınmış ve bürokrasinin modern kapitalist devlet ile ortaya çıkan bir örgütlenme biçimine işaret ettiğini dile getirmiştir.

Literatürde ise bürokrasinin; pejoratif anlamda kırtasiyecilik, Weberci anlamda örgüt tipi ve karar alma ve uygulama işlevini anlatan yönetim biçimi olmak üzere üç anlamı bulunmaktadır.²²⁴ Weber’in düşüncesi bağlamında bir örgüt tipi olarak ele alınan bürokrasi, genellikle evrensel kurallara sahip bir örgüt olarak resmedilmektedir.

Evrensellik bağlamında tanımlanan bürokrasi devlet, özel kuruluş farketmeksizin belirli koşulları karşılayan her örgüt tipi için kullanılabilir hale gelmektedir. Dolayısıyla bürokrasinin evrenselliğe atıfla kavramlaştırması, bürokrasiyle devlet arasındaki bağı

222 K. Fişek, 2005, s. 101.

223 Davut Dursun, “Bürokrasi Teorisi ve Yönetim”, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, Sayı: 37-38, s.

143.

224 Barış Övgün, Bürokrasiden Yönetişime Yönetim Biçiminin Değişmesi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Doktora Tezi, 2010, s.18.

koparmaktadır.²²⁵ Bürokrasiyi bu şekilde örgüt olarak ele alınmasında temel referans noktası ise Max Weber olmaktadır. Ancak Weber bürokrasiyi örgüt biçimi olarak ele alırken, devletten bağımsız ve evrensel doğruları olan teknik bir örgüt olarak görmemektedir. Weber’in ele aldığı bürokratik örgüt, evrensel değil, belli tarihsel koşullar altında (modern kapitalist devlet ile) ortaya çıkan ve bu tarihsel koşullara özgü olan bir örgüt biçimidir.²²⁶ Bu bağlamda bürokrasi belirli tarihsel, ekonomik, toplumsal koşullar altında çıkmıştır ve Weber’de bu koşulların ne olduğunu ortaya koymaya çalışmaktadır.

Modern öncesi yönetim biçimlerinin aksine modern dönemde ilahi olandan ve kişisellikten arınmış, belirli kurallar çerçevesinde işleyen bir yönetim biçimi gerekmektedir. Geleneksel yönetim anlayışından farklılaşan modern yönetim biçiminde, her şey kurallara bağlanacak, kişisellikten uzaklaşılacak, yetki, sorumluluklar nesnel ve tanımlı olacaktır. ²²⁷ Bu bağlamda bürokrasi kapitalizm ile birlikte, devlet yönetiminde kapitalist ussallığı uygulama ihtiyacı olarak ortaya çıkmaktadır.

Bürokratik örgüt asıl olarak kapitalizmle ortaya çıkmakla birlikte, bürokrasiye ilişkin akademik bilginin Kameralizmle oluştuğu söylenebilir. Prusya’da merkantalizmle bağlantılı olarak ortaya çıkan Kameral Bilimle, merkezi güçlü bir devlet yönetimi ortaya çıkarmak amacıyla devletin işleyişine yönelik çalışmalar yapılmış, bu sayede Yönetim Biliminin temeli atılmış ve kamu görevlilerinin yetiştirilmesi amaçlanmıştır.²²⁸ Kameral bilimde amaç, prensin kişisel fikirlerinden arındırılmış, soyut devlet amaçlarına hizmet edecek kurallar konulması²²⁹ ve yönetimin devletin genel çıkarı yararına gerektiğinde birey sınırlandırma yetkisine sahip olmasıdır.

225 B. Övgün, 2010, s. 23.

226 ibid, s. 32.

227 Weber için bürokrasi yalnızca modern devlette ortaya çıkan bir olgu olmayıp, kapitalist sistemin gerektirdiği ussallık, verimlilik, etkinliği sağlayacak olan bir yönetim biçimi olarak dev örgütlere ve fabrikalara kısacası özel sektörde de uygulanacak kuralları ortaya koymaktadır.

228 Sefa Usta ve Abdulvahap Akıncı, “Bir Alman Yönetim Yaklaşımı Olarak Kameralizm”, Journal of Political Administrative and Local Studies, s. 68.

229 Birgül Ayman Güler, Türkiye’nin Yönetimi-Yapı, İmge Kitapevi, Ankara, 2009, s. 36.

Yönetim bilimlerinin temeli Kameralizmle birlikte atılmış ancak, modern bürokratik örgütlenme asıl olarak modern kapitalist koşullar altında oluşmuştur. Bu bağlamda Weber, bürokrasi modeliyle Taylor’un fabrikada kurduğu rasyonel yönetim mantığının benzerini modern devlet örgütlenmesi için ele almıştır. Weber, bürokrasinin kuruluş ve işleyişini ortaya koyarken, “modern aklın yaratıcılığına başvurur, devleti ilahi temellerinden ayırır, insan zekâsının düzenlediği kurallar ve ilkeler manzumesinin üzerine oturtur.”²³⁰ Dolayısıyla Weber’in kişisellikten arınmış ve bir işin yapılabilecek en iyi yolunu oluşturan bürokratik ilkeler doğrultusunda devletin örgütlenmesi ve işlemesi gerekliliğini ortaya koyduğu söylenebilir. “Weber, geliştirdiği ideal tip bürokrasi modeli ile modern toplumun ihtiyaçlarına yanıt veren bir örgüt tipinin ana hatları üzerinde durur.”²³¹

Weber bürokrasi modelini egemenlik üzerinden kurmaktadır. Weber, egemenlik altında bulunanların neden egemen sahiplerine itaat ettiği, neden onlara boyun eğdiği soruları çerçevesinde ele aldığı egemenlik tiplerini; geleneksel, yasal-ussal ve karizmatik otorite olarak ayırmaktadır. Weber’in bürokrasi modeli yasal-ussal egemenlik temelinde şekillenmektedir.

Geleneksel egemenlik, ataerkil topluluklarda, feodal toplumlarda görülen ve işleyişinde kişisel, kalıtsal ve keyfi özelliklerin ağır bastığı bir egemenlik biçimidir.

Geleneksel egemenlikte lider kalıtsal olarak belirlenir, lider yönetimi lidere bağlı ve bu nedenle genellikle kişisel kurallara göre keyfi yönetim ortaya çıkabilir. Kurallar genel olarak geleneklere göre belirlenmiştir.

Karizmatik egemenlik ise ifadesini peygamber, ulusal kahraman vb. gibi bir liderde bulmaktadır. Karizmatik lider genellikle olağanüstü durumlarda ortaya çıkar ve yetenekleri ile toplumun isteklerine cevap verir ve kitleleri arkasından sürükler. Ancak

230 Oğuz Akın, “Bürokrasi Yaklaşımları Açısından Weber ve Misses”, Mülkiye Dergisi, Cilt:33, Sayı:264, 2009, s. 102.

231 Ömer Aytaç, “Modern Bürokrasiler ve Yabancılaşma Ethosu”, Fırat Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 2, 2005, s. 326-327.

karizmarik egemenlik istisnai bir durum olup, yönetsel bağlamda yetersizdir.²³² Weber’e göre; karizmatik otorite, bürokrasi vb. kurumsal rutinlerin dışındadır ve devrimsel bir gücü içinde barındırmaktadır. İnsanlar olağanüstü yetenekleri olan karizmzatik otoriteye güvenmekte ve liderin peşinden gitmektedirler. ²³³

Bürokrasiye özgü egemenlik biçimi ise yasal-ussal egemenliktir. Yasal-ussal egemenlik gücünü yasalardan alır, kişiden kişiye göre değişmez, nesneldir. Kurallar önceden belirlenmiştir ve herkes için geçerlidir. Yasal-ussal egemenliğe dayanan bürokrasi, kapitalizmle karşılıklı bir ilişki içerisindedir. Bürokrasi kapitalizmin gelişimini sağlarken (feodal unsurları ortadan kaldırarak), kapitalizmin gelişmesi (para ekonomisinin gelişmesi, ekonominin büyümesi neticesinde nesnel yönetim zorunluluğunun ortaya çıkması vs.) ve bürokrasinin teknik özellikleri bürokratik yapıları zorunlu kılmaktadır. ²³⁴ Weber’e göre; “doğruluk, hız, kesinlik, dosya bilgisi, süreklilik, gizlilik, birlik, tam bağımlılık, sürtüşmenin ve maddi ve kişisel maliyetlerin azaltılması” bürokrasinin teknik özelliklerindendir. Nasıl ki makineyle yapılan üretim mekanik olmayan diğer üretim biçimlerinden üstünse aynı şekilde, teknik özellikleri nedeniyle bürokratik mekanizma diğer örgütlenmelerden üstündür. Bürokrasi tam da bu nedenden dolayı kapitalizme özgüdür ve kapitalist sistemde gelişmektedir. ²³⁵

Weber bürokrasi modelinde bürokrasinin özelliklerini; kurallarla düzenlenmiş bir yetki alanı ilkesi, küçük görevlilerin yüksek görevlilerce denetlenmesini sağlayan kuralları ayrıntılı olarak belirlenmiş ast-üst ilişkisi ve bürokratik işleyişin temelini oluşturan yazılı belgeler/dosyalar olmak üzere ele almakta ve bu üç ilkenin modern bürokrasinin somut işleyişini oluşturduğunu dile getirmektedir.²³⁶ Bürokratik işleyiş kurallarının yanısıra Weber’in bürokrasi modelinin temelinde memuriyet bulunmaktadır. Memuriyet iyi bir eğitim gerektiren ve işe alım için özel sınavlardan

232 K. Fişek, 2005, s.111.

233 M. Weber, 2006, s.103.

234 K. Fişek, 2005, s.112.

235 M. Weber, 2006, s. 332.

236 ibid, s. 313-314.

geçmenin zorunlu olduğu, ömür boyu süren bir meslektir. Memuriyetin toplumda sosyal bir itibarı vardır ve memur yaptığı işe göre değil, statüsüne göre aylık almakta ve hiyerarşiye göre kariyer ilkesi çerçevesinde yükselerek aylığını ve sosyal statüsünün artırabilmektedir.²³⁷ Memurun yaptığı hizmet karşılığı aldığı aylığının, kapitalizm öncesi dönemde örnekleri görüldüğü gibi ayni değil, nakdi olarak ödenmesi gerekmektedir. Nakdi ödeme yapılabilmesi için ise para ekonomisinin gelişmesi gerekmektedir. Bu nedenle Weber’e göre; “belli bir ölçüde gelişmiş para ekonomisi, saf bürokratik yönetimin, kurulmasının değilse bile sürekli ve kalıcı varlığının normal önkoşulu”²³⁸dur.

Weber’in ideal bürokratik mekanizması, kapitalizme özgü koşullarda devletin yönetilmesi esasına göre ortaya çıkmaktadır. Ancak Weber devlet yönetiminin yanısıra belli bir büyüklüğe erişmiş modern kapitalist işletmeler için de bürokratik örgütlenme ve işleyişin gerekli olduğunu dile getirmektedir. Çünkü bürokrasinin ortaya koyduğu doğruluk, kesinlik, kesin doğrular, kişisellikten arınmışlık gibi bürokrasinin teknik özellikleri, devlet örgütü kadar büyük kapitalist işletmeler için de gerekli ve geçerlidir.²³⁹ Bu bağlamda Weber; her ne kadar bürokrasi modelinde öncelikli olarak devlet örgütlenmesini ele alsa da, bürokrasinin özellikleri itibarıyla, özellikle büyük işletmeler için de uygulanabilir olduğunu öne sürmekte ve bir bakıma bürokrasiye yönelik genel ilkeler koyarak bürokrasinin evrensel doğrulara sahip bir örgütlenme ve işleyiş yanılgısının oluşmasına katkıda bulunmaktadır.

Weber, her ne kadar belli kurallar etrafında işleyen kişisellikten arınmış, rasyonel ve bürokratikleşmiş bir yönetim biçiminin kapitalist sisteme en uygun yönetim biçimi olduğunu düşünse de, bu yönetim biçiminin insanı yabancılaştırdığı ve adeta demir kafese hapsettiğine de değinerek, bir anlamda ele aldığı rasyonel yönetim biçiminin olumsuz yönlerini eleştirel bir biçimde ele almaktadır. Bürokratik örgüt ve

237 M. Weber, 2006, s. 316-324.

238 ibid, s. 325.

239 ibid, s. 333.

işleyişe kişisellikten arınmışlık, rasyonellik, nesnel kuralların hâkim olması bürokrasiyi kapitalist sistem için en iyi yönetim modeli haline getirirken; bürokraside yaratıcılıkların törpülenmesi, düşüncelerin önemsizleşmesi bağlamında çalışanlar, Taylor’un fabrikasında olduğu gibi, makinenin basit bir dişlisine indirgenmektedirler.

Ancak insanları demir kafese hapseden bürokrasi yerine ne konulabileceği ise tartışmalıdır. Zira toplu eylemi’, ‘toplumsal eyleme’ dönüşüren ve iktidarın toplumu denetlemek için önemli bir aracı olan bürokrasinin bir kez kurulduktan sonra ortadan kaldırılması ise oldukça zordur.²⁴⁰