Avrupa Birliği’nde Egemenliğe Yönelik Temel Unsurlar

Bu çalışmada, AB’deki egemenlik haklarının nasıl kullanıldığının daha iyi ortaya konulabilmesi için, AB için kilit öneme sahip, yönetişim, ikincillik ilkesi ve yetki devri ilkelerine kısaca değinilecektir. Her ne kadar söz konusu ilkeler ayrı ayrı ele alınacak olsa da, birbirleriye sürekli etkileşim içinde oldukları ve birinin varlığının, bir diğerinin var olması gerektiği sonucunu doğurduğu görülmektedir.

2.1.2.1.Çok Düzeyli Yönetişim

AB kurumları ve politikalarının hesap verebilirlik, şeffaflık ve temsiliyet konusundaki zafiyetlerinin 1990’lı yılların başından itibaren daha fazla gündeme gelmesi ve özellikle tek pazarın tamamlanması ile birlikte AB politikalarının vatandaşların gündelik yaşamı üzerinde daha da etkili olurken AB kurumlarının vatandaşlara uzaklığı üzerine yoğun eleştirilerin gelmesiyle ortaya çıkmıştır.143 Modern bir yönetim kavramı olan, yönetişimde, egemen devlete itaat etmek yerine eşitler arasındaki bir iş birliği ve bu işbirliği içinde, birlikte planlama, birlikte projelendirme ve birlikte uygulama ön plana çıkmaktadır. Bu oluşum ise Avrupa’daki ulus devletlerin merkeziliğini zamanla azalttığı ve azaltacağı için ve de ulus devletlerin geleneksel olarak hâkim oldukları politika alanlarının daha çok yerelleşip, aynı zamanda da AB’nin etki alanına girmesi nedeniyle eleştirilere maruz kalmaktadır.

Bugün AB’de kullanılan yönetişim kavramı; bölgesel, ulusal ve ulusüstü düzeylerde AB ile birlikte çalışan, çok çeşitli devlet ve devlete ait olmayan birimleri içeren, AB’nin, emrindeki karışık düzen mekanizmasının teşkilatlandırdığı sistemi ifade etmektedir. Çok düzeyli yönetişim yaklaşımı, AB’yi birbiriyle örtüşen ve birbirini karşılıklı güçlendiren bölgesel, ulusal ve ulusüstü düzeylerde ele almaktadır. Bu yaklaşımın çekiciliği, AB’yi karmaşık bir politika olarak ele geçirmeye çalışması

143 _{Hale Akay, “Yönetişim”, Avrupa Birliği Ansiklopedisi, Kitap Yayınevi, Nisan 2005, İkinci Cilt,}

ve daha çok demokrasi, sosyal katılım, vatandaşların katılımı gibi istekleri ön plana çıkarmasıdır. Çok düzeyli yönetişim, bütünleşme çabalarına olumlu bir adım olup, sadece ulus devletli merkezli olmayıp, yetkinin kullanımında etkin olan düzeylerin, merkezlerin ve birimlerin hepsine birden kucak açmaktadır.144

Bugünün Avrupası, ulusüstü, ulusal, hükümet düzeyinde ve de hükümetler arası yapılanmaların oluşturduğu karmaşık bir oluşumdur. Avrupa Komisyonu Avrupa Parlamentosu, ATAD gibi kurumlar uluslarüstü niteliğe sahiptir. Bu kurumlar üye devletlerden bağımsız olarak var olan, işleyen ve karar alan ve Antlaşmalar çerçevesinde kanun ve içtihat oluşturma yetkisine sahiptirler. Çok düzeyli yönetişim bu noktada hükümetler arası yaklaşımla uluslarüstü yaklaşım arasında yaşanan gerginliğe işaret etmekte ve yerel, bölgesel, ulusal ve de birlik düzeyindeki aktörleri sisteme dâhil etmektedir. Söz konusu bu yapılanma içinde tek bir yetkiden ve tek bir yetkiliden bahsetmek söz konusu olamazken, egemenlik haklarının diğer aktörlerle paylaşıldığı ya da ulus devletlerin egemenlik haklarının bazılarından feragat ettiği görülmektedir.145

2.1.2.2.İkincillik İlkesi

Yapabilen yerele öncelik (subsidarius) anlamına gelen ikincilik ilkesi146 federalizm’den sonra Avrupa bütünleşmesi ile ilgili çalışmalarda en çok tartışma yaratmış olan konudur. Bunun sebebi de federalizm’e kılavuzluk etmesi ve ondan beslenmesidir.147 İkincillik ilkesi Maastricht sonrası bir antlaşma hükmü olarak ATA’nın 5. (eski 3b) maddesinin 2. fıkrasıyla148 Topluluk hukukuna

144 _{Chris Rumford and Philomena Murray, “ Globalization and the Limitations of European}

Integration Studies: Interdisciplinary Considerations” , Journal of Contemporary European Studies, Volume 11, No: 1, May 2003, s. 89.

145 _{Kırkpınar, a.g.e., s.115}

146 _{İngilizcede “subsidiarity principle” Fransızcada “principe de subsidiarité”, olarak adlandırılan bu}

ilke Türkçede ikame etkisi veya talilik ilkesi olarak da anılmaktadır.

147 _{Andrew Duff, “Yapabilen Yerele Öncelik (Subsidarius)”, Avrupa Birliği Ansiklopedisi, Kitap}

Yayınevi, Nisan 2005, İkinci Cilt, s.432.

148 _{Bu fıkraya göre; “münhasır yetkisine girmeyen alanlarda, Topluluk, ikincillik ilkesine göre,}

yalnızca önerilen tasarrufların amaçları üye ülkeler tarafından yeterince gerçekleştirilmediği ve dolayısıyla önerilen boyut ve etkileri bakımından Topluluk tarafından daha iyi gerçekleştirilebildiği takdirde ve bu oranda tasarrufta bulunur.

kazandırılmıştır. İlkenin Birlik bakımından uygulanması ABA’nın 2. maddesinde öngörülmüştür.149

Tarihsel gelişimine baktığımızda ikincillik ilkesinin bir hukuk normu olarak değil, 20. yüzyıl Katolik sosyal felsefesini ürettiği bir toplumsal anlayış olarak ortaya çıktığı görülür. Toplum ve bireyi bir ast-üst ilişkisi içinde gören bu fikre göre, bireyler, kendi kapasiteleri dâhilinde olan işleri yapmalı, toplum ise bireylerin gücünü aşan görevleri yerine getirmelidir. Bu görüşün temel amacı topluma bireyi destekleme görevini yüklemektir. İkincillik ilkesinin bir diğer anlamı ise bireyin özgürlüğünün devlete ve merkezi otoriteye karşı korunmasıdır.150

Bu ilkeye göre, küçük ve alt düzeydeki bir topluluğun başarabileceği ve sonlandırabileceği şey, büyük ve üst düzeydeki topluluk tarafından üstlenilemez. Dolayısıyla, küçük bir topluluk ile büyük bir topluluk arasındaki ilişkide, küçük birim büyük birim karşısında önceliğe sahiptir. Büyük birim, küçük birimi desteklemek ve yükümlülüklerini yerine getirmesine yardımcı olmak zorundadır. 151

İkincillik ilkesi, ABA’nın 6. maddesinde yer alan ve Birliğin üye devletlerin ulusal kimliklerine saygı göstermesini öngören yükümlülükle152 beraber dikkate alınmalıdır. Ulusal kimliğe saygı yükümlülüğü ikincillik ilkesi ile birleştiğinde, ulusal kimliğin bir unsuru olarak ulusal yetkinin Topluluk düzeyinde gözetilmesi zorunlu hale gelir. Ancak ikincillik ilkesinin Topluluk organlarına yönelik olduğu ve üye devlet ile Topluluk ilişkisini düzenlemektedir. Bu nedenle, Topluluk vatandaşları bu ilkenin doğrudan etkili olduğunu; kendileri için haklar yarattığını ileri süremezler.153

149_{Bertil Emrah Oder “Avrupa Birliği’nde Çokmerkezli Anayasacılığın Yapısal Sorunları: Yetki}

Çatışmaları ve İkincillik İlkesi Işığında Türkiye İçin Karşılaştırmalı Gözlemler”, Anayasa Yargısı, Anayasa Mahkemesinin 43. Kuruluş Yıldönümü Nedeniyle Düzenlenen Sempozyumda Sunulan Bildiriler, Cilt 22, Ankara 2005, Erişim: 01.02.2006,

http://www.anayasa.gov.tr/anyarg22/ayrg2005.htm.

150 _{Gül Okutan, (Tekinalp/Tekinalp) AB Hukuku, 2. Bası, İstanbul, 2000, s.93.} 151 _{Oder, a.g.e., Erişim: 01.02.2006, http://www.anayasa.gov.tr/anyarg22/ayrg2005.htm.} 152 _{ABA’nın 6. maddesinin 3. fıkrası “ Birlik üye devletlerin ulusal kimliklerine saygı gösterir.”} 153 _{Oder, a.g.e., Erişim: 01.02.2006, http://www.anayasa.gov.tr/anyarg22/ayrg2005.htm.}

ATA nın 5. maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen ikincillik ilkesinin bu maddede tam bir tanımı yapılmamakla birlikte, işlevsel olarak Topluluk ile üye devletler arasında bir sınır çizilmeye çalışılmaktadır. Bu sınırın çizilmeye çalışılmasındaki asıl gaye ise Topluluk karşısında üye devletlerin yetkilerini koruma altına alma ve topluluğun yersiz müdahalelerine meydan vermeme kaygısıdır. İkincillik ilkesi Topluluğun münhasır yetkilerinin dışında kalan yani, Topluluk ile üye ülkelerin yarışan yetki alanına giren konular bakımından uygulanabilir. Başka bir ifadeyle, Topluluğun münhasır yetkileri, ikincillik ilkesi çerçevesinde kısıtlanamaz geri alınamaz. Bu ilke ancak ileriye dönük olarak ve Topluluk ile üye ülkelerin ortaklaşa yetkili oldukları alanlarda bir hüküm ifade eder.154

2.1.2.3. Yetki Devri

Bugün 25 üyeli bir Birlik olan AB’de bu 25 ülkenin Topluluğa üye olması, söz konusu ülkelerin tüzel kişiliklerini ve bağımsız olarak karar alma güçlerini ortadan kaldırmamıştır. Asıl olan, her zaman üye ülkelerin tasarruf yetkisidir. Fakat bu yetkilerin kullanımı kurucu antlaşmalar ile bazı kurallara tabi tutulmuştur. Üye ülkeler kurucu antlaşmalara imza koymakla, Topluluklara ve Birliğe üye olmak ve bunu geliştirme konusundaki niyetlerini açıkça belirtmiş durumdadırlar. Özellikle ATA 10.1. maddesiyle topluluk organlarının tasarruflarını yerine getirmeyi taahhüt ederlerken, yine ATA 10.2. ye göre, anılan antlaşmanın amaçlarını tehlikeye atacak her türlü girişimden kaçınacaklarını beyan etmişlerdir.

Topluğun sahip olduğu yetkilerden bazıları münhasır nitelik taşımaktadır. Bu kapsamdaki konular genellikle iç pazarın uyum içinde işlemesini ve gelişmesini sağlayacak olan ortak politika alanlarını içeren konulardır. Topluluğun iç ilişkilerini ilgilendiren konularda Topluluğun münhasır yetkilere sahip olması durumunda Topluluk kararı alır ve üye ülkeler de bu kararın uygulanmasını sağlarlar. Topluluğun dış ilişkilerini ilgilendiren konularda ise Topluluğun münhasır yetkiye sahip olması, üye ülkelerin tek başlarına üçüncü ülkeler veya uluslararası

kuruluşlarla ilişkiye girememeleri, dışarıya karşı üye ülkelerin tamamını Avrupa Topluluğu tüzel kişiliğinin temsil etmesi anlamına gelir. 155

Münhasır yetkiler çerçevesinde özellikle egemenlik bağlamında önemli olan unsur, bir konuda Topluluğa münhasır yetki tanınmasının üye ülkelerce Birliğe o konu ile sınırlı olmak kaydıyla yetki ve egemenlik hakkının devredilmesi anlamına gelmesidir. Ancak, bu devir üye ülkelerin mutlak bir egemenlik kaybına uğrayacakları şeklinde algılanmamalıdır. Çünkü üye ülkelerin Topluluğa devrettikleri yetkiler, Birlik içinde yine kendi temsilcileri aracılığıyla ve de diğer üye ülkeler ile uyum içinde kullanılmaktadır.156