AB Anayasası Öncesi Avrupa Vatandaşlarının Hakları

Maastricht Antlaşmasının 8. maddesi Avrupa vatandaşlarına tanınan hakları şu şekilde saymaktadır.

- AB’ye üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşım ve yerleşim hakkı (md.8a),

- Uyruğunda bulunulan üye devletin dışındaki bir üye devlette yerleşme durumunda, yerleşilen üye devletin vatandaşlarıyla aynı koşullar altında, Avrupa Parlamentosu seçimleri ile yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı (md.8b),

- Uyruğunda bulunulan üye devletin üçüncü bir devletin ülkesinde diplomatik bir temsilciliğinin bulunmaması durumunda, AB üyesi diğer devletlerin diplomatik temsilciliğine başvurmaya dair diplomatik korunma hakkı (md.8c)

- Avrupa Parlamentosu nezdinde dilekçe verme hakkı ile Ombudsman’a (halk denetçisi) başvuru hakkından oluşmaktadır.(md.8d)

Maastricht Antlaşması’nın 8. maddesi ile getirilen hakların bir kısmı daha önceden kazanılmış olan haklardır, bir kısmı ise ilk defa olarak antlaşma ile

249 _{Jörg Gerkrath,”Representation of Citizens by the EP”, European Constitional Law Review, 1:}

getirilmiştir. Üye devletlerin sınırları içerisinde serbest dolaşım ve serbest ikamet hakkı, Avrupa Parlamentosunun doğrudan seçimle seçilmesi ve Avrupa Parlamentosuna dilekçe verme hakkı daha önceden kazanılmış haklardı.250 Buna karşın, yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı, üye devletlerin sağladığı diplomatik korunma hakkı ve Ombudsman’a başvuru hakkı Maastricht Antlaşmasıyla kazanılan haklardı.

Serbest dolaşım ve ikamet hakkı üye devletler arasında bir ortak pazar yaratma amacına yönelik olarak Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun (AET) kuruluş yıllarına kadar dayanan ve bu nedenle de başlangıçta ekonomik ve sosyal güvenliğin sağlanması amacını taşıyan bir hak olarak ortaya çıkmıştır. Serbest dolaşım ve yerleşme hakkı işçiler, serbest çalışan kişiler, hizmet üretenler, emekliler, iş arayanlar ve öğrenciler gibi değişik kategorilerde yer alan kişiler için geçerlidir.251 Yerleşme serbestisi, bir başka üye devlet topraklarında yerleşmek isteyen bir üye devlet vatandaşı ile Topluluk içinde herhangi bir yerde yerleşmiş olan ve yine Topluluk içinde herhangi bir yerde acente, şube ya da yan kuruluş açmak isteyen bir üye devlet vatandaşının bu konuda karşılaşacağı engellerin ortadan kaldırılmasını gerekli kılar.252

Kendi milliyetinden olmadığı halde bir üye devlette oturan vatandaşlar ikamet ettiği üye devletin seçme ve seçilme mevzuatını yerine getirmek koşuluyla mahalli (belediye ) seçimlerde oy verme ve aday olma hakkına sahiptir. Benzer şekilde, bir üye ülkede ikamet eden fakat o ülkenin tabiiyetinde olmayan Birlik vatandaşları Avrupa Parlamentosuyla ilgili seçme ve seçilme hakkına da sahiptir. Fakat başkanlık, genel, kantonal ve bölgesel seçimlerde ve halk oylamalarında oy kullanamazlar. Örneğin, uyruğunda olmadığı bir üye ülkede ikamet edenler 1994 yılının Haziran ayında yapılan Avrupa Parlamentosu seçimlerinde oy kullanabilmişlerdir. Bu bireyler aynı zamanda 1996 yılında gerçekleştirilen yerel seçimlere de

250 _{Ercüment Tezcan, “Avrupa Birliği Yurttaşlığı: Gelişim ve Perspektifler”,Birikim Dergisi, Sayı}

157, Mayıs 2002,s.28

251 _{Bokurt,a.g.e., s.238.} 252 _{y.a.g.e. s.239}

katılabilmişlerdir.253 Bu haklarla birlikte bir İngiliz, Paris Belediye Başkanı olabilir veya bir İrlandalı, İtalya’dan Avrupa Parlamentosuna girebilir. Ancak bu tür konularda o ülkede bir süre ikamet etme şartı aranmaktadır. Bu süre şu anda beş yıldır.254

Seçme ve seçilme hakkının devletlerin egemenlik yetkileriyle ilişkili olması nedeniyle, Avrupa vatandaşlarının bu hakkı vatandaşı olduğu üye devletin dışında kullanmaları, o devletin inisiyatifine bırakılmıştır. Diğer bir deyişle her üye devlet yerleşme hakkına dayalı olarak diğer üye devlet vatandaşlarına yerel seçimlere katılma hakkını tanımakta fakat bu hakkın nasıl kullanılacağı ve vatandaşın sahip olması gereken koşulların ne olduğu o ülkenin yasalarına bırakılmaktadır. Ayrıca üye devletler arasında siyasal parti kurma ya da kişilerin mevcut siyasi partilere katılımı farklılık göstermekte, katılım bazı üye devletlerde tamamen yasak olurken, bazılarında sınırlamalar getirilebilmektedir. Bu koşullardaki farklılıklar vatandaşların seçme ve seçilme haklarını gereği gibi kullanmalarını engellemekte, eşitsizlik yaratarak vatandaşlık kavramının özünü zedelemektedir.

Bu antlaşmadan daha önce, dört üye ülkede seçme ve seçilme hakkı sadece Topluluk vatandaşlarına değil, aynı zamanda Topluluk dışındaki ülke vatandaşlarına da tanınmıştır. İrlanda’da bu hak 1972 yılından beri en az altı ay ikamet eden yabancılara; Danimarka’da 1981’den beri en az üç yıl ikamet eden yabancılara; Hollanda’da 1983’den beri beş yıl bir bölgede oturan yabancılara tanınmıştır. Portekiz’de tüm yabancıların 1989’dan bu yana yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakları vardır. AB’nde bir yabancı İrlanda, Danimarka, Hollanda ve Portekiz’ de belediye başkanı olabilir. Diğer AB ülkelerinde ise bir yabancı, belediye başkanı ve başkan yardımcısı olamaz.255

Avrupa vatandaşlarına ilk kez geniş haklar öngören Maastricht antlaşmasında yer verilen bir diğer hak da, kendi ülkesinin diplomatik olarak temsil edilmediği bir

253 _{T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa Birliği ve Türkiye, Avrupa Birliği Genel}

Müdürlüğü, Ankara 1999, s.185

254 _{12.02.2005. Erişim: http://www.atonet.org.tr/turkce/ab.htm#8.} 255 _{Karluk, a.g.e., s.210.}

üçüncü ülkede bulunan Birlik vatandaşının herhangi bir üye devletin temsilciliğinin tanıdığı diplomatik korumadan eşit şekilde yararlanmasıdır. Üçüncü bir ülkede bulunan üye devlet vatandaşlarının herhangi bir durumda Topluluğun diplomatik korunma hakkını kullanabilmeleri söz konusu değildir. Topluluğun üye devlet vatandaşlarına böyle bir hakkı sağlayamaması, o ülkede temsilciliği bulunan diğer bir üye devlet aracılığıyla bu işlevini yerine getirmesine yol açmaktadır. Vatandaşların diplomatik korunma hakkından yararlanabilmesi için üçüncü bir ülkede bulunmaları ve kendi ülkelerinin orada bir temsilciliğinin bulunmamamsı gerekmektedir. Bu koşullarda diplomatik korunma hakkı talep eden herhangi bir üye devletin vatandaşına, kendi ülkesi vatandaşlarına tanıdığı hakları eşit olarak yararlandırma koşulu bulunmaktadır.

Topluluk ile ilgili konularda Avrupa Parlamentosu’na dilekçe ile müracaat hakkı ve Avrupa yönetimine karşı 138. e maddesiyle kurulan Ombudsman (arabulucu) kurumuna başvurma hakkı da bu antlaşmayla Avrupa vatandaşlarına tanınan haklardır.256 Buna göre, tüzel kişilerin yanı sıra herhangi bir üye devlette ikamet eden Birlik vatandaşı Avrupa Parlamentosu’na dilekçe ile başvurabilmektedir. Topluluğun ilgi alanına giren herhangi bir konuda dilekçe ile parlamentoya başvuru hakkı, vatandaşlara tanınan önemli bir hak olarak değerlendirilmektedir. Bu antlaşmayla AB’nde diğer bir ilk olarak gerçekleştirilen Ombudsman Kurumu ile de vatandaşların topluluğun yanlış ve kötü uygulamalarından korunması amaçlanmaktadır. Böylece vatandaşlar kendilerini koruyucu kurumsal bir mekanizmaya sahip olmaktadırlar. Zaman zaman gündeme gelmesine ve bazı üye devletlerde daha önce yer alan bir kurum olmasına rağmen, ilk kez Maastricht antlaşmasında ele alınmasıyla yasal bir zemine oturtularak, antlaşmadan doğan bir hak statüsüne kavuşmuştur. Bağımsız hareket eden ve yasama organı tarafından görevlendirilen ombudsman, yönetilenler tarafından idarenin eylem ve işlemlerine karşı yapılan şikayetleri kabul etmekte ve yönetimin hukuka uygun hareket etmesini sağlamaktadır.257

256 _{Mithat Baydur, “Avrupa Vatandaşlığı”, Yeni Türkiye Dergisi, S.36, 2000, s.832.}

AB Antlaşması(Maastricht Antlaşması) madde 8/e de, komisyonun her üç yılda bir Avrupa Konseyi, Avrupa Parlamentosu ile Ekonomik ve Sosyal Komite’ye Avrupa Vatandaşlığı’na ilişkin bir rapor sunması öngörülmüştür. Böylece her üç yılda bir hazırlanan düzenli raporlarla antlaşmanın hükümlerinin nasıl uygulandığını da takip etmektedir. Aynı maddenin son fıkrasına göre de Avrupa Konseyi, Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan bu raporları dikkate almak suretiyle, Avrupa Komisyonunun teklifi ve Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra oy birliği ile alacağı bir kararla bu bölümdeki hakları güçlendirecek ya da haklara yeni haklar ekleyecek nitelikte hükümler öngörebilecek ve bu hükümleri kendi anayasal düzenlemelerine uygun biçimde kabul etmeleri konusunda üye devletlere tavsiyelerde bulunacaktır.258 Bu maddeyle Avrupa vatandaşlarının yeni haklar kazanmasına yol açacak yeni tasarıların sunulmasının önü de açılmış olmaktadır.

Maastricht Antlaşması vatandaşlık haklarının gelişiminde bir dönüm noktası olarak kabul edilmekle birlikte, eleştirel bakışta bir çok eksikliğe sahip olduğu da görülmektedir. En önemli eksiklik, Maastricht Antlaşmasıyla getirilen vatandaşlık hakları içinde temel ve sosyal haklar bulunmamasıdır. Buna göre, sosyal hakların geliştirilmesi her üye devletin yasama organına bırakılmaktadır. Vatandaşlıkla ilgili haklar üye ülkelerdeki haklarla kıyaslandığında günlük yaşamın küçük bir bölümünü kapsamaktadır. Oysa Birlik vatandaşlığının amacı tıpkı demokratik devlet düzeninde olduğu gibi, vatandaşlarını yabancı bir ülkede de evindeki gibi hissettirmektir.259 Bu nedenle 90’lı yıların ikinci yarısına kadar vatandaşlığın ve ortak bir kimliğin geliştirilmesi çabaları yetersiz kalmıştır. Bunun doğal sonucu olarak AB’ye üye ülke vatandaşları kendi ülkelerinde olduğu gibi Birliğe karşı aidiyet duygusuna sahip olamamış ve kendini Avrupalı olarak tanımlamak yerine, Alman, İngiliz veya İtalyan gibi ulus devlet kimlikleriyle tanımlamayı tercih etmişlerdir.260

258 _{İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, Avrupa Birliğini Kuran Antlaşma, s.13.}

259 _{Ulricht K. Preub, “Citizenship in the European Union: A Paradigm for Transnational}

Democracy”, Re-imagining Political Comunity: Studies in Cosmopolitan Democracy, Der. Daniele Archibugi and David Held, Polity Press, UK, 1998,s.146, Pelin Sönmez, Avrupa Birliği’nin Demokratik Yapısının Birliğin Geleceği Üzerindeki Etkisinin İncelenmesi (yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir 2005,s.17.

Maastricht Antlaşmasında eksik kalan unsurlar 2 Ekim 1997 tarihli Amsterdam Antlaşmasıyla tamamlanmaya çalışılmıştır. Bu antlaşmada vatandaşlık kavramına getirilen en önemli değişiklik sosyal boyutun ele alınmış olmasıdır. Böylece istihdam ve vatandaşlık hakları gibi konularda siyasi iradenin gerekli adımları atması da mümkün olmaktadır. Ortak hükümler kısmında yer alan 2. madde istihdamın artırılmasını da artık Birliğin hedefleri arasına yerleştirmektedir. Avrupa Topluluğu ekonomik politikaların da yardımıyla bu hedefi gerçekleştirmeye çalışacaktır. Bütün politikalarda, konu ne olursa olsun, sosyal boyut göz ardı edilemez. 1997’de Avrupa’da 17 milyon işsiz olduğu düşünüldüğünde, AB’nin o dönemde ne kadar hassas ve önemli bir konuya değindiği anlaşılabilir.261

Amsterdam antlaşmasıyla Birlik vatandaşlarına getirilen önemli haklardan biri de AB kurumlarının işleyişi hakkında resmi bilgi alabilecek olmalarıdır. Amsterdam Antlaşması’nın (md.17-22) maddeleri, bütün Avrupa vatandaşlarının Ombudsman da dahil olmak üzere birlik kurumlarıyla (Avrupa Parlamentosu, Konsey, Komisyon, Adalet Divanı, Sayıştay) kendi dilinde yazışma gerçekleştirme ve bunun cevabını yine kendi dilinde alma hakkına sahip olduğunu belirtmektedir.262 Vatandaşlar Avrupa Parlamentosunun, Konseyin ve Komisyonun ve son antlaşmalarla kurulan diğer Avrupa kurumlarının resmi belgelerine erişim hakkına sahiptir. Bu hak şeffaflık olgusu olarak antlaşma ile vatandaşlara tanınan bir haktır. Bu hak bazı üye devletlerde daha önceden verilmiştir. Örneğin, Fransa’da 17 Temmuz 1978 tarihli bir kanunla bu hak vatandaşlara verilmiştir. Bunu bir istisnası bulunmaktadır. Eğer sır olarak kabul edilen bir takım idari belgeler varsa, bunların kamu menfaati nedeniyle gizli tutulması öngörülmüştür.263 Ayrıca Amsterdam Antlaşması ile üye devletlerin antlaşmalara uymayarak prensipleri ihlal etmesi durumunda yaptırımlara çarptırılması da getirilen önemli bir değişikliktir.

AB kurumlarının işleyişi konusunda şeffaflık getirmesi ve vatandaşların kendi dilinde bilgi alma hakkının getirilmesi gibi çok önemli kazanımlarına rağmen, bu konuda bazı eleştiriler de yapılmıştır. En sert eleştirilerden biri Topluluk

261 _{Gruber, a.g.e.,s.7.}

262 _{Erişim: 21.02.2006 http.//www.europa/eu.int/topics/treaty/report/part1.en htm} 263 _{Gruber, a.g.e.,s.8.}

kurumlarına ve Ombudsman’a yazılı olarak başvurma hakkının içeriğinin belirlenmemiş olmasıdır. Topluluk kurumlarının bu yazılı başvuruya yanıt vermelerinin zorunlu olup olmadığı, kişinin Topluluk kurumlarına yaptığı yazılı başvuruyla kurumların somut bir eylemde bulunmasını talep edip edemediği konuları belirsiz kalmıştır.264

Nasıl ki, Maastricht Antlaşması’nda eksik kalan konular Amsterdam Antlaşmasıyla tamamlanmaya çalışıldıysa, Birliğin üçüncü antlaşması olan Nice Antlaşması ile de Amsterdam Antlaşmasında halledilemeyen konulara çözüm getirilmeye çalışılmıştır. Ancak bu antlaşma ile de çözüm bulunamayan ve daha sonra gerçekleştirilecek olan hükümetler arası konferanslara bırakılan konular da bulunmaktadır. Nice Antlaşması’nın önemi, genişlemeye karar vermiş olan AB’nin on yeni üyenin katılımıyla karar alma mekanizmalarının tıkanma noktasına gelmemesi amacıyla Konsey, Komisyon ve Parlamento’da oyların dağılımı konusunda yapılan reformlar ile nitelikli oy çokluğunun kullanıldığı alanların sayısının artması üzerinde yoğunlaşılmasıdır.

AB vatandaşlığının gelişimiyle ilgili olarak Nice Antlaşması’nın getirdiği en önemli değişiklik Amsterdam’da eksik kalan konulardan biri olan vatandaşların Topluluk kurumlarına yazma hakkıyla ilgilidir. Hükümetler arası konferansta kabul edilen dört numaralı bildirgede Topluluk kurumlarına yazılı olarak başvuran Topluluk vatandaşlarına makul bir süre içinde yanıt vermeye özen göstermeleri istenmiştir.265 Amsterdam Antlaşması’na göre üye devletlerin prensipleri ihlal etmesi durumunda yaptırımlara çarptırılması söz konusuydu. Nice Antlaşmasıyla bir adım daha ileri gidilerek, yaptırıma uğratmadan önce uyarı sistemi öngörülmektedir. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 7. maddesinin 1. fıkrasına göre, Konsey, Komisyonun, Avrupa Parlamentosunun ya da üye devletlerin üçte birinin gerekçeli önerisiyle bir inceleme gerçekleştirir ve beşte dört çoğunlukla üye devletlerden birinde ciddi bir ihlal riski olduğu sonucuna varabilir. Böylece o devlette bu aksaklığı gidermek için gerekli çağrılarda bulunur ve bu şekilde topluluğun hukuk kurallarında

264 _{Tezcan, a.g.e.,s.98.}

265_{Treaty of Nice, Erişim: 21.02.2006,}

sapma ihtimaline karşı caydırıcı bir mekanizma devreye sokmuş olur. Amsterdam antlaşmasıyla getirilen yaptırım mekanizmasının uygulanabilmesi için önce Nice Antlaşmasında belirtilen uyarı sisteminin işlemesi gerekir.266

Nice Antlaşmasını diğer antlaşmalardan ayıran önemli bir özelliği de kaleme alınış biçimidir. Önceki antlaşmalar hükümetler arası konferanslar neticesinde gerçekleşirken, Nice Antlaşması’nda ulusal ve Avrupa kurumlarının temsilcilerinden oluşan gruplar bir araya getirilmiş ve böylece kararlar daha demokratik bir platforma taşınabilmiştir. Bu modelin daha sonra Avrupa Anayasa Taslağının kaleme alınış biçiminde de benimsendiği görülmektedir.